II SA/Ol 1319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie ustalił odpłatność T. K. za pobyt dziecka M.K. w rodzinnej pieczy zastępczej od dnia [...] na okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej w kwocie [...] zł miesięcznie (za jeden dzień miesiąca lipca br. w kwocie [...] zł; za okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł; za okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł). W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie i odstąpienie od obciążania go kosztami pobytu jego córki w rodzinnej pieczy zastępczej, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ustalenie przez organ obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z datą wsteczną, naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej poprzez nieodstąpienie od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy strona spełniła przesłankę przemawiającą za odstąpieniem, ponieważ jest rodzicem samotnie wychowującym dzieci oraz naruszenie § 5 tej uchwały poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną sytuację dochodową strony. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji nakazał uzupełnienie postepowania wyjaśniającego poprzez dołączenie postanowienia Sądu Rejonowego w S. lub innego dokumentu wskazującego na umieszczenie dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej, ustalenia czasokresu, w jakim one w nich przebywały lub przebywają, a także dołączenie decyzji ustalającej wysokość świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. K. w rodzinie zastępczej. Wskazano także, że w ramach jednego postępowania administracyjnego organ nie może ustalać należnej opłaty przy jednoczesnym dokonywaniu z urzędu rozważań o możliwości odstąpienia od niej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien rozpoznać w pierwszej kolejności kwestię odstąpienia od należnej opłaty i wydać w tym zakresie stosowną decyzję, na którą stronie będzie przysługiwać odwołanie na zasadach ogólnych. Przy czym wskazano, że organ winien uwzględnić zmianę dochodową strony, o której mowa w odwołaniu, a także winien traktować opłaty za pobyt każdego dziecka w pieczy zastępczej oddzielnie i niezależnie od siebie, gdyż każda opłata za kolejne dziecko ma istotny wpływ na sytuację finansową strony. Podzielono także stanowisko odwołującego się, że opłaty mogą być ustalone tylko ze skutkiem na przyszłość. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] organ pierwszej instancji ustalił odpłatność T. K. za pobyt dziecka M. K. w rodzinnej pieczy zastępczej począwszy od dnia doręczenia decyzji administracyjnej do dnia [...] nie dłużej niż na okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu podniesiono, że T. K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą zdrową, nie pracuje i od dnia 1 listopada 2014r. nie pobiera renty przyznanej z KRUS na małoletnie dzieci M. i M. po zmarłej matce. Obecnie posiada gospodarstwo rolne o łącznej ogólnej powierzchni przeliczeniowej użytków rolnych o wielkości 0,4183 ha. Ustalono, że w październiku 2014r. T. K. uzyskał dochód w wysokości [...] zł, a w grudniu 2014r. – dochód w wysokości [...] zł z tytułu sprzedaży działek. Wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej kwotę dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W związku z tym miesięczny dochód strony w okresie od 1 października 2014r. do 30 listopada 2014r. wyniósł [...] zł, w okresie od 1 grudnia 2014r. do 30 września 2015r. wyniósł [...] zł, a w okresie od 1 października 2015r. do 30 listopada 2015r. stanowił kwotę [...] zł. Wyjaśniono, że przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, czego nie wlicza się do dochodu, tj. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku - pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego, który to dochód organ pominął. W związku z powyższym w ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie wlicza się do dochodu kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości. Wskazano, że strona nabyła lokal mieszkalny za cenę [...] zł, jednak ta okoliczność, w świetle precyzyjnych zapisów ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić podstawy do pominięcia przy ustalaniu dochodu kwot uzyskanych ze sprzedaży działek. Uzyskany dochód przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542,00 zł i dlatego ustalono odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie i odstąpienie od obciążenia go kosztami pobytu jego córki w rodzinnej pieczy zastępczej, zarzucając naruszenie uchwały Rady Powiatu w S. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej poprzez nieodstąpienie od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy strona spełniła przesłankę przemawiającą za odstąpieniem, gdyż jest rodzicem samotnie wychowującym dzieci oraz bezrobotnym. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego odnośnie aktualnej sytuacji finansowej odwołującego się. Ponowił argumentację zawartą w poprzednim odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że wprawdzie za sprzedane działki otrzymał łącznie kwotę [...] zł, ale przeznaczył ją na zakup mieszkania, w którym ma zamiar zamieszkać z dziećmi, jego remont i wyposażenie. Wskazał przy tym, że jednym z powodów wszczęcia postępowania o ograniczenie mu władzy rodzicielskiej jest brak odpowiednich warunków domowych. Podał ponadto, że z uzyskanej ze sprzedaży działek kwoty uregulował swoje zobowiązania finansowe. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że Kolegium w pełni podtrzymuje argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji z dnia 22 stycznia 2015r. Przytoczono przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulujące kwestie dotyczące ustalania odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano, że opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej i ponoszą ją także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Opłaty nie ponosi się jedynie za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Podniesiono, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 81 ust 1 powołanej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Podano, że w odniesieniu do odwołującego się zaistniała podstawa do ustalenia odpłatności za pobyt córki M. w rodzinie zastępczej, gdyż jego dochód przekracza kryterium dochodowe określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu strony co do niezastosowania przepisów uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 5 czerwca 2012r. poprzez nieodstąpienie od obciążenia opłatą za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wyjaśniono, że Kolegium podtrzymuje zawarte we wcześniejszej decyzji stanowisko o braku możliwości dokonywania w ramach jednego postępowania administracyjnego ustalenia należnej opłaty przy jednoczesnym dokonywaniu z urzędu rozważań o możliwości odstąpienia od niej. W związku z tym zarzut odwołującego się nie może zostać uwzględniony. Wskazano, że dochód ojca M. K. ustalono zgodnie z definicją dochodu zawartą w ustawie o pomocy społecznej. Uznano za niezasadny zarzut braku rozważenia sytuacji finansowej, w szczególności w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który zawiera autonomiczną definicję dochodu na potrzeby ustawy, wskazując jednocześnie jakie obciążenia są od niego odliczane. Wydatki poniesione przez odwołującego się nie należą do żadnej z wymienionych kategorii. Ponadto wskazano, że nawet przy ich uwzględnieniu pozostaje kwota prawie [...] zł z uzyskanej ceny sprzedaży nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję T. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zarzucił brak rozważenia przez organ drugiej instancji z urzędu, czy istnieją przesłanki do odstąpienia od obciążenia skarżącego opłatą za pobyt córki w rodzinie zastępczej z uwagi na spełnienie kryteriów wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 2 lit e) oraz i) uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 5 czerwca 2012r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdyż jest osobą bezrobotną i samotnie wychowuje dzieci. Wyjaśnił, że nie złożył wniosku o odstąpienie od obciążenia go opłatą, dlatego że uważał iż zapis "z urzędu" oznacza, że organ po zapoznaniu się z jego sytuacją osobistą i majątkową, którą szczegółowo opisał w odwołaniu, poleci organowi I instancji wszczęcie takiego postępowania. Organ ma bowiem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. tj. z 2015 r. poz. 332 ze zm., dalej jako: ustawa o wspieraniu rodziny) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Przy czym starosta na wniosek lub z urzędu strony, uwzględniając uchwałę rady powiatu określającą szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia z dnia 1 sierpnia 2013r. (sygn. akt II SA/Op 277/13, dostępny w Internecie) konstrukcja art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wskazane w ust. 3. Ustalenie opłaty i odstąpienie od niej posiadają bowiem odrębne podstawy i przesłanki prawne ich zastosowania, jak również spełniają inny cel. Instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Bk 41/13, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2013r. sygn. akt I SA/Wa 711/13, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 25 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Go 14/15, dostępne w Internecie). W razie zatem złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia tej opłaty organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o odstąpienia od ustalenia tej opłaty w drodze odrębnej decyzji. Dopiero, gdy decyzja ta stanie się ostateczna i w zależności od jej treści, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. W niniejszej sprawie organ ustalił odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pomimo zgłaszanych przez stronę zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji z dnia 5 grudnia 2014r., jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 4 marca 2015r. zarzutu naruszenia uchwały Nr XV/136/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 5 czerwca 2012r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rady i wskazywanie przez stronę na zaistnienie – w jej ocenie - podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty, określonych w powołanej uchwale. Słusznie zresztą na tę okoliczność wskazało Kolegium w swojej decyzji z dnia 22 stycznia 2015r., nakazując organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpoznanie w pierwszej kolejności kwestii odstąpienia od należnej opłaty i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji. Zatem Kolegium nie miało wątpliwości, że w swoimi odwołaniu strona sformułowała wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Wprawdzie skarżący powoływał się na przepis wskazujący na odstąpienie od tej opłaty z urzędu, ale niewątpliwie jego intencją – co zresztą wynika ze skargi – było to, aby organ tę kwestię rozstrzygnął. Należy przy tym wskazać, że to na organie administracji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ponadto stosownie do treści art. 61 § 1 2 Kodeksu postępowania administracyjnego to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zatem ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1004/05) O ile zatem organ miał wątpliwości, czy sformułowania zawarte w odwołaniu faktycznie stanowią wniosek strony o odstąpienie od ustalenie odpłatności, winien zwrócić się do skarżącego o stosowne wyjaśnienie. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, które rozpatrując odwołanie strony od ponownej decyzji organu I instancji, podtrzymując swoje stanowisko co odrębności postępowań w sprawie ustalenia opłaty i odstąpienia od jej ustalenia, pominęło zupełnie zalecenia dla organu I instancji, jakie zawarło w swojej poprzedniej decyzji. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, dotyczącym możliwości wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o umorzenie ustalonej kwoty. Z analizy treści przepisów powołanej wyżej uchwały Rady Powiatu w Szczytnie wynika bowiem, że przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty i umorzenia należności, określone w tej uchwale, nie są tożsame. W związku z tym postępowań tych nie można traktować zamiennie. Ponadto nie ma znaczenia okoliczność, czy podnoszone przez skarżącego przesłanki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty faktycznie mają miejsce w jego sytuacji. Kwestie te podlegają bowiem rozstrzygnięciu w odrębnej decyzji dotyczącej odstąpienia od ustalenia odpłatności, która – jak wskazano wyżej – winna być wydana w pierwszej kolejności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.