II SA/Ol 826/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. K. na rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opinii służbowej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. W dniu "[...]" Komendant Komisariatu Policji w R. sporządziła opinię służbową sierż. N. K. za okres od dnia 28 maja 2014r. do dnia 27 maja 2015r. N. K. odwołała się od tej opinii do Komendanta Powiatowego Policji w K., kwestionując jej treść oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej opinii i polecenie wydania nowej opinii służbowej. Rozkazem personalnym z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji w K. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. W uzasadnieniu podano, że policjantka - będąca w służbie przygotowawczej - pełniąc służbę na stanowisku policjanta zespołu patrolowo-interwencyjnego dopuściła się dwukrotnie przewinień dyscyplinarnych, które przez Komendanta uznane zostały jako przewinienia mniejszej wagi, zakończone przeprowadzeniem rozmów dyscyplinujących. Wskazano, że pomimo wcześniej zwracanych uwag policjantka dopuszczała się uchybień w postaci braku wpisów wynikających z obowiązujących przepisów, co świadczy o niedbalstwie lub niestaranności, do której funkcjonariusz jest zobowiązany. Podano, że przydzielenie opiekuna służbowego w marcu 2015r. nie wpłynęło negatywnie na sam proces adaptacji zawodowej. Wyjaśniono, że kwestia poprzednich opinii służbowych nie ma odniesienia do zaskarżonej opinii służbowej, ale wskazano, że w każdej kolejnej opinii służbowej pojawiła się tendencja zniżkowa. W związku z tym w ocenie organu bezpośredni przełożony wskazał dowody na poparcie swoich twierdzeń, które uznano za wiarygodne. Na powyższy rozkaz personalny skargę do tut. Sądu złożyła N. K., reprezentowana przez adw. P.D., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go opinii służbowej dotyczącej służby przygotowawczej N.K. Zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewłaściwym ustaleniu okoliczności opiniowania funkcjonariusza na podstawie których stwierdzono niepełną przydatność na zajmowanym stanowisku, podczas gdy z okoliczności wynika, iż okres wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku nie dawał podstaw do wydania takiej opinii oraz niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych wynikających z ustaleń komisji powołanej przez Komendanta w celu zbadania uwag zawartych w odwołaniu; uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium przed wydaniem decyzji; pominięcie stanowiska skarżącej i nieustosunkowanie się do treści merytorycznej odwołania; niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że opinia służbowa pozbawiona jest merytorycznego uzasadnienia, a rozkaz personalny nie zawiera pouczenia o prawie do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, zaś jego uzasadnienie odbiega w sposób rażący od wymagań stawianych przez obowiązujące przepisy. W ocenie pełnomocnika skarżącej są to decyzje administracyjne, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wskazano, że podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a także wyroki innych sądów administracyjnych podano, że funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, gdyż przełożony - właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii - wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Ponadto podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny - analizując brzmienie § 11 ust. 6 powołanego rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej - w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006r. również stanął na stanowisku, że dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania treści opinii służbowej i może być ona zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, że przedmiotowa opinia pozbawiona jest uzasadnienia, zaś z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że sam fakt, że z przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie wynika obowiązek uzasadniania opinii służbowych nie oznacza, że takiego obowiązku nie ma. Skoro bowiem opinia służbowa policjanta (nazwana przez ustawodawcę "decyzją") spełnia wszelkie przesłanki dotyczące decyzji administracyjnej, to podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym. Podniesiono także, że do warunków, od których zależy prawidłowość formalna opinii należy m.in. wskazanie przez organ opiniujący przyczyn uzasadniających treść opinii, co ma umożliwić policjantowi obronę przed zarzutami, a sądowi - sprawdzenie ich wiarygodności. W związku z tym nie czyni zadość temu wymogowi użycie ogólnikowych zwrotów, a jedynie wskazanie faktów i rzeczowych okoliczności dotyczących osoby policjanta, jego zachowania lub postępowania w procesie pracy, zdarzeń – także niezależnych od niego - mających wpływ na decyzję przełożonego. Wskazano, że we wcześniejszych opiniach służbowych przełożony ocenił odwołującą bardzo pozytywnie, uznając ją za przydatną do służby, a takie zróżnicowanie w ocenie funkcjonariusza na przestrzeni 2 lat budzi uzasadnione wątpliwości. Także przydzielony policjantce (pod koniec marca 2015r.) opiekun służbowy, odpowiedzialny za przygotowanie i przebieg procesu adaptacji zawodowej nie ma żadnych zastrzeżeń co do wiedzy, umiejętności czy samodzielności realizowania zadań. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca ma świadomość tego, że jest funkcjonariuszem z niewielkim stażem i musi pogłębiać i ugruntowywać swoją wiedzę oraz doskonalić umiejętności i w związku z tym do swoich zadań podchodzi z ogromnym zaangażowaniem, jest zdeterminowana na osiąganie celów i rozumie znaczenie swojej pracy w funkcjonowaniu Policji. Podniesiono, że przeciwko skarżącej nie toczyły się żadne postępowania dyscyplinarne, a jedynie jedno postępowanie wyjaśniające dotyczące niewpisania w notatniku służbowym użycia środka przymusu bezpośredniego, które zakończyło się rozmową dyscyplinującą z Komendantem Powiatowym Policji w K. Natomiast w lipcu 2013r. skarżąca została mianowana na wyższy stopień policyjny starszego posterunkowego Policji, a w lipcu 2014r. - na stanowisko sierżanta, co jest uzależnione od osiągnięć zawodowych. Skarżąca otrzymywała także nagrody motywujące. Dlatego zdaniem pełnomocnika skarżącej wystawiona jej ocena negatywna nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowym przebiegu służby, albowiem do nagród i wyróżnień nie przedstawia się osób, które nie spełniają kryteriów określonych w pragmatyce służbowej. Zarzucono także, że powołanie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. komisji do zbadania zaskarżonej opinii nastąpiło sprzecznie z prawem, gdyż komisja taka winna składać się z trzech oficerów w służbie stałej, a w przedmiotowej sprawie jeden z członków komisji w czasie jej wydania przebywał na urlopie, a drugi jest pracownikiem cywilnym. Zakwestionowano ponadto prawidłowość przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K., reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. J.S., wniósł o jej odrzucenie, wskazując że wydanie opinii służbowej jest czynnością z zakresu spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, określoną w art. 5 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010r. nie przewidują możliwości zaskarżenia opinii do sądów administracyjnych. Przywołano przy tym stosowne orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto że okresowa opinia służbowa funkcjonariuszy służb mundurowych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazano, że organowi znane jest stanowisko przedstawione w orzecznictwie, na które powołuje się skarżąca, odnośnie prawa żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, jednak stanowiska tego organ nie podziela, ponieważ w tych orzeczeniach przyjęto, iż opinia służbowa jest decyzją administracyjną. Natomiast zdaniem organu opinia służbowa nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawodawca mówi o podjęciu rozstrzygnięcia, a nie o wydaniu decyzji. Ponadto wskazano, że komendant komisariatu policji nie jest organem administracji publicznej, gdyż takim organem jest wyłącznie komendant powiatowy. Tym sam w przypadku przyjęcia, że mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dochodzi do sytuacji, gdy w I instancji decyzję wydaje osoba nie posiadająca statusu organu administracji, co narusza art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozkaz personalny utrzymujący w mocy opinię służbową policjanta. Przy czym pełnomocnik skarżącej wywodzi, że taki akt podlega zaskarżeniu z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż jest to decyzja administracyjna. Powołuje się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne z lat 2007-2009r., w którym nawiązywano do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006r. (sygn. akt Tw 5/05). Zważyć zatem należy, że zarówno orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak i powołane wyroki sądów administracyjnych wydane zostały w poprzednim stanie prawnym, a mianowicie w okresie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98 poz. 890 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło jednak moc obowiązującą w związku z wejściem w życie przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 883). W związku z tym w przedmiotowej sprawie organy orzekały w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010r., a nie rozporządzenia z 2002r. Jak słusznie zaś zauważył pełnomocnik organu w § 8 ust. 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2010r. – regulującego kwestie związane z odwołaniem od opinii służbowej - mowa jest o rozstrzygnięciu, podczas gdy w analogicznym § 11 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002r. użyto sformułowania "decyzja", na co powoływały się sądy administracyjne uzasadniając swoje stanowisko o zaskarżalności opinii służbowej. Podkreślić także należy, że dwóch uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011r. (w sprawie o sygn. I OPS 2/11 oraz o sygn. I OPS 3/11) orzeczono, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże – jak wskazano w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012r. (sygn. akt I OSK 2377/11) oraz z dnia 13 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 1797/11, obydwa dostępne w Internecie) - z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w tych sprawach. Przy czym wskazano, że w powyższych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mieści się także w zakresie spraw, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydane przez przełożonego rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia odwołania od opinii. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego, gdyż zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Wyjaśnić jednak należy, że wpis ten został nienależnie uiszczony, gdy z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. skargi z zakresu stosunków pracy i stosunków służbowych zwolnione są z kosztów sądowych, a wpis w niniejszej sprawie uiszczony został bez wezwania sądu.