I SA/Wa 293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz G. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz G. B. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia za rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...] oraz jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...], pododcinek "C" od km [...] do km [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzekł o przeznaczeniu pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...] oraz jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz G. B. odszkodowania w kwocie [...] z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, położone w obrębie [...], gmina [...] oraz jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...], pododcinek "C" od km [...] do km [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie za pośrednictwem faksu złożył P. B., pełnomocnik G. B.. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po dokonaniu formalnej kontroli odwołania, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wezwał P. B. do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie własnoręcznego podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 Kpa. Pismo zostało doręczone P. B. w dniu 3 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe P. B. pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 Kpa za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie ma mowy o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Odwołujący zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny i że należy ów brak uzupełnić. Pełnomocnik stron wskazał, iż nie dostrzega takiej potrzeby ze względu na fakt, że przepis prawa dopuszcza wniesienie podania poprzez faks. W związku z powyższym postanowieniem dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika G. S. B., od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 2 Kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast stosownie do art. 63 § 3 Kpa podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jednocześnie Minister podniósł, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Powołując się na utrwalone w judykaturze i doktrynie stanowisko stwierdził, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Stwierdził również, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Konkludując organ stwierdził, że przedmiotowe odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, zatem zgodnie z art. 64 § 2 Kpa pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał pełnomocnika G. S. B. do usunięcia tych braków w terminie 7 dni. Zatem skoro w zakreślonym terminie braki nie zostały uzupełnione, to zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej G. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) oraz art. 134 Kpa w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadził do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które następnie potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" - w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stemplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie. Podniósł, że Minister w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia dotyczącego okoliczności, że pełnomocnik potwierdził w otwartym terminie fakt wniesienia odwołania oraz fakt, że podpis pod tymże odwołaniem jest jego podpisem, co jego zdaniem narusza art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) Kpa. Skarżący wskazał również, że w przepisach przewidziana jest możliwość wnoszenia podania za pośrednictwem faksu, natomiast w jego ocenie analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku do art. 63 § 3 a contrario Kpa, prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu. Podnosząc, że ten wymóg ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych ustnie lub do protokołu (art. 63 § 3 Kpa). Jednocześnie wskazał, że nieprawidłowo organ przyjął, iż przepis art. 64 § 2 Kpa nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż stanowi on o "podaniach", a odwołanie także jest podaniem. Zatem w ocenie skarżącego domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Pierwszą kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy podanie (odwołanie) wniesione za pośrednictwem faksu do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które z tego względu nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem pełnomocnika skarżącego (wnoszącego podanie) było podaniem zawierającym brak formalny w postaci braku podpisu, o którym mowa w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 Kpa. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że zgodnie z art. 63 § 1 Kpa podania (w tym m.in. odwołania) mogą być wnoszone m.in. pisemnie lub za pomocą telefaksu. Z ust. 3 art. 63 Kpa wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że podanie wniesione za pośrednictwem faksu nie musi być opatrzone własnoręcznym podpisem. Zdaniem Sądu, odwołanie przesłane do organu za pośrednictwem telefaksu jest kopią odwołania, a wobec tego zawiera brak formalny w postaci braku własnoręcznego podpisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 310/13, opubl. CBOSA). W takiej sytuacji organ zobligowany był uruchomić procedurę umożliwiającą wnoszącemu podanie sanowanie tego braku, o której mowa w art. 64 § 2 Kpa. Procedurę tę w niniejszej sprawie uruchomił organ odwoławczy poprzez skierowanie do pełnomocnika skarżącego wezwania z dnia [...] listopada 2012 r. do podpisania odwołania, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 3 grudnia 2012 r. Sąd zwraca uwagę, że należy odróżnić prawnie dopuszczalne możliwości wnoszenia podań do organu (art. 63 § 1 Kpa) od wymogów formalnych jakie podania muszą spełniać (art. 63 § 2-3a Kpa), aby możliwe było prowadzenie postępowania i zakończenie go w formie indywidualnego aktu administracyjnego orzekającego, co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącego postępowanie. Gdyby przyjąć argumentację skarżącego za zasadną dopuszczalne byłoby np. aby dana osoba, wskazując siebie jako pełnomocnika innych osób, skutecznie wszczęła postępowanie na podstawie podania wniesionego za pośrednictwem telefaksu i w jego toku, aż do ostatecznego załatwienia sprawy składała żądania, czy środki zaskarżenia poprzez telefaks. W takiej sytuacji trudno byłoby wyobrazić sobie możliwość np. domagania się ochrony prawnej przez jedną ze stron wymienioną w podaniu w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, twierdzącą, że jej podpis na podaniu został sfałszowany. Zdaniem Sądu, podanie wnoszone do organu administracji powinno być opatrzone własnoręcznym, autentycznym podpisem rozumianym jako znak graficzny umożliwiający ustalenie tożsamości osoby składającej podpis i złożony przez nią samą. Wynika to z tego, że w razie wątpliwości co do osoby składającej podpis lub co do autentyczności podpisu, tylko własnoręczny autentyczny podpis daje możliwość jego weryfikacji. Wobec tego Sąd uznał, że rację miał Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, twierdząc, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego P. B. , mimo wezwania organu, nie uzupełnił w ustawowym terminie braku formalnego odwołania poprzez jego własnoręczne podpisanie. Druga kwestia sporna dotyczyła tego, czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania przepisu art. 134 Kpa i stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania, którego brak formalny nie został uzupełniony. Sąd zwraca uwagę, że tryb samego wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego reguluje Rozdział 1 Działu II Kpa. Przepisy art. 63 – art. 64 Kpa normują, jakie pisma stron traktuje się jako podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), w jaki sposób podania mogą być wnoszone do organu, jakie wymogi formalne winny spełniać oraz jaki jest tryb sanowania braków formalnych podania. Warto zaznaczyć, że jednym z podań jest odwołanie, co niewątpliwie wynika z przepisu art. 63 § 1 Kpa. Przepisy art. 63-64 Kpa mają odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego, co wynika z art. 140 Kpa. Na etapie postępowania odwoławczego uzupełnianie braków formalnych podań należy do organu odwoławczego, ponieważ organ pierwszej instancji przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 Kpa). Wobec tego, że tryb sanowania braków formalnych podania (a więc i odwołania) normuje przepis art. 64 Kpa, przepisy Rozdziału 10 Działu II Kpa nie regulują tego zagadnienia. Zdaniem składu orzekającego, organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem winien zatem wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 9 i art. 14 § 1 Kpa). W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ winien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, opubl. CBOSA). Rację ma skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie błędnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego strona może wnosić różne podania. Może to być np. odwołanie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, wniosek dowodowy, oświadczenie o cofnięciu odwołania. Sąd nie widzi powodów, aby na etapie postępowania odwoławczego w sposób odmienny stosować sankcję procesową, w przypadku nieuzupełnienia przez wnoszącego braków formalnych podań. W przypadku odwołania - stwierdzać niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia (art. 134 Kpa), a w przypadku innych wyżej wymienionych podań - pozostawiać je bez rozpoznania w formie czynności materialno-technicznej (art. 64 § 2 Kpa). Ponadto, zdaniem Sądu, ochrona prawna przewidziana w przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania stawia w korzystniejszej sytuacji wnoszącego podanie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, może orzec że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dodatkowo zdyscyplinować organ poprzez wymierzenie grzywny [(art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa"], tymczasem uwzględnienie przez Sąd skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powoduje wycofanie tego aktu z obrotu prawnego i stwierdzenie jego niewykonalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c pkt 2 i art. 152 Ppsa). Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie orzekł o losach odwołania w formie postanowienia przez co naruszył przepis art. 134 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że złożenie własnoręcznego podpisu na piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. skutkowało uzupełnieniem braku formalnego odwołania. Pismo to jest odpowiedzią wnoszącego odwołanie na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania, a nie egzemplarzem odwołania opatrzonym własnoręcznym podpisem. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego P. B. przedstawił stanowisko, w którym nie zgodził się z poglądem organu, co do wniesienia odwołania za pośrednictwem telefaksu z brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Pismo to było więc wyjaśnieniem w rozumieniu art. 63 § 1 Kpa, a zatem jego własnoręczne podpisanie nie sanowało braku formalnego wcześniejszego podania - odwołania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawi odwołanie wniesione przez P. B. w imieniu G. B. bez rozpoznania, o czym zawiadomi pełnomocnika skarżącego, podając powody podjęcia tej czynności i pouczy go o sposobie jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).