I OSK 1144/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1828/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1828/15 oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]października 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. m.in. (pkt 11 decyzji) własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2, przy [...], wpisanej w KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa, zapisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił S. K. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku S. K. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Weryfikacja na wniosek decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy tej ustawy jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Minister wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie kwestionowanej przez wnioskodawcę umowy sprzedaży z dnia 11 czerwca 1974 r., Rep. A Nr [...] zawartej w formie aktu notarialnego. Organ nie posiada jednak kompetencji do zbadania legalności tego aktu. Mając powyższe na względzie Minister uznał, że wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. jak również nie posiada go aktualnie. Dodatkowo wskazał, że w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Od decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że nietrafnie organ uchylił się od zbadania ważności umowy sprzedaży z dnia 11 czerwca 1974 r. stanowiącej przesłankę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej i w konsekwencji błędnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, że stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 k.pa. – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Takiego warunku nie spełnił skarżący, który w dacie 27 maja 1990 r. i obecnie nie ma żadnych praw rzeczowych do działki nr [...], lecz w dacie komunalizacji i obecnie jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...] (odpis zupełny z KW nr [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r.). Wobec tego zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że brak po stronie skarżącego tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji skutkuje tym, iż nie ma on legitymacji prawnej i nie może być zaliczony do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego, nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 k.p.a. Skoro skarżący nie legitymował się statusem strony w postępowaniu nadzorczym, to wszczęte na jego wniosek postępowanie z przyczyn podmiotowych, stało się bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zwrócił uwagę, że wbrew temu co twierdzi skarżący, przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie było rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości, lecz potwierdzenie nabycia przez gminę z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości państwowej. Skoro Skarb Państwa legitymował się tytułem własności do działki nr [...](umowa notarialna z dnia 11 czerwca 1974 r., Rep. A nr [...]), to Wojewoda [...] miał podstawy do traktowania spornego mienia jako mienia państwowego. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne, stąd skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczącego się z jego powództwa postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej spornej nieruchomości przeciwko gminie. Ponadto osoba, która nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia nie może skutecznie powoływać się na naruszenie przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP, gdyż przepisy te odnoszą się do ochrony prawa własności, a to przysługuje gminie. Sąd zauważył, że z prezentowanego w sprawie przez skarżącego stanowiska wynika, iż kwestionuje on w istocie ważność umowy zawartej w 1974 r. przez Skarb Państwa i jego poprzedniczkę prawną. Jednak zdaniem Sądu, argumenty skarżącego co do ważności tej umowy nie wiążą się ze skutkami samej decyzji komunalizacyjnej, która jedynie potwierdza transfer prawa własności pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Nie jest wykluczone to, że źródło wskazywanych przez skarżącego problemów może tkwić we wspomnianej wyżej umowie notarialnej (czego zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie może oceniać). Rozstrzyganie spraw o ważność umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podnoszone zarzuty naruszenia przepisów art. 1 pkt 1, art. 6-8 i art. 28 k.p.a., art. 18 ust. 1, 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP nie były skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także art. 2 § 3 k.p.c. - poprzez błędne przyjęcie, że ważność umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 11 czerwca1974 r. na podstawie której Skarb Państwa został uznany właścicielem przedmiotowej działki [...]- co stanowiło przesłankę zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej - nie podlega ocenie organów administracji, lecz sądu cywilnego; - art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał praw do spornej działki, wobec czego zdaniem Sądu nie jest stroną postępowania; - art. 6-8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania dla ww. przepisów prawa regulujących zakres działania organów administracji oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało wskutek zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej znacznie ograniczone - co w sumie pogłębiło nieufność skarżącego do organów władzy. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji (art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych Ponadto, stosownie do przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zupełnie pominął, iż sprawy komunalizacyjne - mimo że mają cywilnoprawny charakter - wyjątkowo, na podstawie szczególnych uregulowań (art. 18 i 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) oddano do właściwości organom administracji. Potwierdza to wprost pominięta przez WSA uchwala składu siedmiu sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/2007. Wbrew zatem stanowisku WSA, rozstrzygnięcie tego, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną (wyszczególniona w p. 11 tej decyzji działka nr 43/1) nie należy do spraw cywilnych, lecz administracyjnych - co przesądził ustawodawca w art. 18 i 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej w tym zakresie (vide uchwała SN jw.) do organu - a następnie WSA - należało zbadanie ważności umowy sprzedaży, na podstawie której Skarb Państwa miał rzekomo nabyć od G. P. (spadkodawcy skarżącego) sporną nieruchomość (umowa sprzedaży z dnia 11 czerwca 1974 r. w formie aktu notarialnego). Kwestia ważności tej umowy - jako przesłanka komunalizacyjna - przesądza wszak o ważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że swój interes prawny wywodzi właśnie z nieważności ww. umowy notarialnej z 1974 r., która to nieważność powoduje, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (1991 r.) działka [...]była jego własnością, co pominął Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem kontrola instancyjna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) doprowadziła do uznania, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący miał legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie – na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych - przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...](pkt 11), a więc czy przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. W myśl natomiast art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny zaś to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który definiowany jest jako stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są: właściwa gmina na rzecz której następuje nabycie z mocy prawa własności nieruchomości i Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości. Ponadto stroną takiego postępowania może być dodatkowo tylko taki podmiot, który skutecznie podważy tytuł prawnorzeczowy Skarbu Państwa do nieruchomości i wykaże, iż w dacie, z którą ustawa 10 maja 1990 r. wiąże moment nabycia mienia przez gminę, tj. w dniu 27 maja 1990 r. mienie objęte postępowaniem komunalizacyjnym stanowiło jego własność i tym samym nie podlega komunalizacji. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., zatem występując z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji, obowiązany był wykazać służący mu przymiot strony wynikający z interesu prawnego zasadzającego się na przesłankach zawartych w art. 28 k.p.a., czyli wykazać, iż w dniu 27 maja 1990 r. to on posiadał tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości uniemożliwiający komunalizację. Tymczasem skarżący kasacyjnie tego warunku nie spełnił, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego. Wskazywał natomiast jedynie, iż w jego ocenie umowa sprzedaży z dnia 11 czerwca 1974 r. zawarta w formie aktu notarialnego, na podstawie której Skarb Państwa nabył od jego poprzedniczki prawnej G. P. sporną nieruchomość była nieważna, co powinien zbadać organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, a następnie stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się jednak należy z Sądem pierwszej instancji, iż poza kompetencjami organu administracji prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze pozostawało badanie ważności umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa sprzedaży spornej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż o ważności umów cywilnoprawnych rozstrzygają sądy powszechne, stosownie do treści art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie było natomiast rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości, lecz ocena ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę komunalizowanego mienia. Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie kompetencja organu do badania ważności umowy sprzedaży spornej działki wynika z treści art. 18 ust. 1 i 4 oraz art. 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje wojewodę jako organ właściwy do wydawania decyzji komunalizacyjnych i nakazuje stosować przepisy k.p.a. do postępowań w sprawach komunalizacji, drugi zaś stwierdza, iż prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Nie są to zatem przepisy szczególne w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., które pozwalałby organowi nadzoru prowadzącemu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zbadać w ramach tego postępowania ważność umowy sprzedaży nieruchomości kwestionowanej przez wnioskującego o wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji. Takich uprawnień organów administracji nie można również wywieść z przywołanej przez skarżącego kasacyjnie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07. Uchwała ta, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, odnosi się do zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności kontroli przez sąd powszechny - w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej - ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na podstawie której ten wpis ujawniono. Sąd Najwyższy nie rozważał natomiast możliwości oceny kwestionowanych w ramach postępowania komunalizacyjnego umów cywilnoprawnych na podstawie których Skarb Państwa nabył nieruchomości objęte komunalizacją. Zacytowany zaś przez skarżącego fragment uzasadnienia tej uchwały odczytywany w kontekście całości rozważań prawnych tam zawartych stanowi argumentację na poparcie podjętej uchwały, iż sąd powszechny orzekając w sprawie, o której mowa wyżej, związany jest decyzją komunalizacyjną. Skoro zatem tak na dzień wydawania zaskarżonej decyzji jak i na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajdował się funkcjonujący w obrocie prawnym ważny akt notarialny potwierdzający tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, a skarżący nie podważył skutecznie tego dowodu, to nie można uznać, iż z samego tylko subiektywnego przekonania skarżącego o nieważności rzeczonego aktu notarialnego da się wyprowadzić istnienie po jego stronie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący nie przedstawił także żadnych innych dowodów, które potwierdzałyby jego tytuł prawnorzeczowy do spornej działki. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru wszczął na wiosek skarżącego postępowanie celem wyjaśnienia kwestii jego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1991 r. i w postępowaniu tym prawidłowo ustalono, że nie wykazał on żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, a tym samym nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnym było wydanie – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 2 § 3 k.p.c., art. 28 k.p.a. oraz art. 6-8 k.p.a., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP okazały się więc chybione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.