I SA/Wa 2022/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., którą został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. J. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., którą został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt 1,4,5 Kpa, wskazując, że: wyszły na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji podziałowej, dotąd nie znane organowi I instancji, że na działce nr [...] znajdował się i nadal znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny, a nie dwa, dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne jest fałszywy - opinia budowlana wykonana na użytek sprawy podziałowej potwierdza nieprawdę (jest fałszywa), J. K. (a także M. P. i E. G.) jako strona nie brali udziału w postępowaniu podziałowym. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że w dniu doręczenia decyzji podziałowej, tj. [...] sierpnia 2015 r. dowiedziała się okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Interes prawny wnioskodawczyni wywodzi z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na to, że dz. nr [...] po podziale dz. nr [...] znalazła się w obszarze oddziaływania, ze względu na możliwość zabudowy przy granicy lub w odległości mniejszej niż [...] m od granicy. J. K. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], która jest sąsiednią w stosunku do dz. nr [...] z tego samego obrębu. Podniesiono, że wprawdzie, zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to zgodnie z orzecznictwem sądowym do art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania podziałowego. Podniesiono też, że organ I instancji, stosownie do art. 147 Kpa rozważy wznowienie przedmiotowego postępowania z urzędu, ze względu na informacje wskazane przez wnioskodawcę w pkt 1 i 2 uzasadnienia wniosku. Na powyższe postanowienie J. K. wniosła zażalenie. Podniesiono w nim, że co do zasady stronami w postępowaniach podziałowych są właściciele działki ulegającej podziałowi, jednakże możliwe są odstępstwa i z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że jeżeli podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości, a tymczasem w przedmiotowej sprawie, podział został dokonany niezgodnie z miejscowym planem (uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...]). Ponadto interes prawny J. K. wywodzi z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na to, że dz. nr [...] po podziale dz. nr [...] znalazła się w obszarze oddziaływania, ze względu na możliwość zabudowy przy granicy lub w odległości mniejszej niż [...] m od granicy. Z kolei przytoczony przez organ I instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/12, w którym stwierdza się, że podział nieruchomości dokonywany jest w graniach prawnych działki podlegające] podziałowi, zatem stan pod podziale nie wpływa na zasięg prawa własności działki przylegającej, nie ma zastosowania w sprawie, gdyż nie występuje w niej sytuacja, do której odnosi się cytowany fragment wyroku. Ponadto podniesiono, że dla J. K. obojętne jest, czy wznowienie nastąpi na żądanie strony, czy też z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że regułą jest, iż w postępowaniu podziałowym, a więc i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym podziału, stronami są właściciele nieruchomości dzielonej. Może jednakże wyjątkowo wystąpić sytuacja, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie stroną w sprawie stosownie do art. 28 Kpa, np. w sytuacji, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej lub gdyby okazało się, że dokonany podział nieruchomości wykracza poza jej granice i narusza prawo własności skarżącego, oznaczałoby to, że ma on interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz uznania go za stronę postępowania. Brak jednak ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwalającego uznać za stroną postępowania podziałowego, czy postępowań nadzwyczajnych dotyczących takiego postępowania inne osoby, niż właściciele działek podlegających podziałowi. Organ wskazał, że J. K. skarży się na ograniczenie - w wyniku dokonanego podziału dz. nr [...] - możliwości zabudowy jej własnej, sąsiedniej działki nr [...]. Jest to jedynie hipoteza, gdyż w decyzji podziałowej w żaden sposób nie odniesiono się do możliwości zabudowy powstałej działki nr [...], w tym w zbliżeniu do granicy z dz. nr [...]. Inne decyzje, zgodnie z którymi takie zbliżenie mogłoby nastąpić (np. pozwolenie na budowę), pozostają poza granicami rozpoznawania sprawy o podział i postępowań nadzwyczajnych w sprawie zakończonej decyzją podziałową. W takim razie, w omawianej sprawie od początku nie można przyznać wnioskodawczyni przymiotu strony na podstawie art. 28 Kpa w związku z ww. szczególnymi przepisami art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie o wznowienie postępowania na jej wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (żądania wznowienia postępowania na tej podstawie może żądać jedynie strona, nie może ono być wszczęte na tej podstawie z urzędu). Z tego względu zażalenie jest niezasadne, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 3 Kpa poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania, ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawczyni pomimo, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w całości przez organ, 2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny, niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania. Skarżąca podała, że w niniejszej sprawie jedną z podstaw wniosku o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie zatem, czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi m.in. na zbadaniu, czy osoba, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu winna mieć w nim status strony. Powyższe oznacza, że kwestia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem, a taka sytuacja zachodziła w analizowanej sprawie. Skoro interes prawny wnioskodawczyni, uzasadniający podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa był przez nią eksponowany w toku całego dotychczasowego postępowania, to organ powinien wznowić postępowanie i dopiero wtedy badać, czy wnioskodawczyni rzeczywiście go posiada. Skarżąca zauważyła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa ogólną regułę, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ratio legis tej reguły należy niewątpliwie upatrywać w ogólnie przyjętym kompromisie, mającym na celu wzajemne poszanowanie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, uniemożliwiający zabudowę przy granicy z sąsiadem. Jest oczywiste, że zabudowa przy granicy wpływa na atrakcyjność działki sąsiedniej, zwłaszcza w zabudowie jednorodzinnej ekstensywnej (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), nie tylko ze względu na kwestie estetyczne (np. betonowa ściana zamiast pasa zieleni), ale też faktyczne (np. zacienianie), co z kolei przekłada się na wartość działki. Abstrahując od innych argumentów wskazanych przez skarżącą w żądaniu wznowienia postępowania skarżąca wskazała, że właściciel nowej działki nr [...] (po podziale) uzyskał bezprawnie przywilej zabudowy tej działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, tj. sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Decyzja podziałowa, ze względów wskazanych wyżej, w sposób oczywisty narusza więc poszanowanie sfery prawnej skarżącej, tj. prawa własności działki nr [...], co ujawnia się także w kontekście konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W niniejszej sprawie nie ma żadnych usprawiedliwionych powodów, aby właściciele działki nr [...] wskutek decyzji podziałowej musieli znosić zabudowę bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości, przeciwnie do właścicieli działki nr [...] (przed podziałem) i [...] (po podziale). Nie sposób zgodzić się z poglądem organu II instancji, aby samo hipotetyczne naruszenie interesu prawnego wykluczało możliwość uznania skarżącej za stronę. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można wypowiadać się o istnieniu bądź nieistnieniu interesu prawnego w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania choćby prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej - wnioskodawcy (zob. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 326/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 531/13). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak po stronie J. K. statusu strony postępowania jest oczywisty, a w takim przypadku organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...] prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 Kpa i odmówił wznowienia, na wniosek J. K., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu, w trybie art. 95 pkt 1 ugn, podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...]. Już analiza samej treści wniosku o wznowienie i dołączonych doń materiałów w zestawieniu z treścią kwestionowanej decyzji podziałowej i zawartością akt administracyjnych świadczy o tym, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 147 Kpa, do skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego. Brak legitymacji J. K. do bycia stroną postępowania wznowieniowego ma charakter oczywisty, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. J. K. nie była i nie jest właścicielem dzielonej działki nr [...], czy też wydzielonych działek nr [...]. Zaproponowany na mapie z projektem podziału sposób podziału zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności J. K. (współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...]), tj. nie nakłada na właściciela działki nr [...] nakazu, czy też zakazu określonego zachowania się. Nie daje mu żadnego dodatkowego uprawnienia wbrew jego woli. Nie ogranicza również prawa własności do działki nr [...], np. poprzez utrudnienie lub odebranie dostępu do drogi ul. [...], czy poprzez przekroczenie granicy dzielonej nieruchomości i wejście na grunt skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że podział zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. polegał na wprowadzeniu wewnątrz działki nr [...] linii podziału dzielącej grunt na dwie podobnej wielkości działki. Linia podziału nie przekroczyła granic działki nr [...]. Wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) celem zakwestionowania decyzji podziałowej było przedwczesne. Skutkiem samego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nie mogło być rozpoczęcie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę lub budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Na etapie zatwierdzenia podziału działki nr [...] nie mogło być mowy o wyznaczeniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadzającym na działce nr [...] ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), ponieważ niniejsza sprawa podziałowa nie dotyczyła tego zagadnienia. Skutkiem zatwierdzonego podziału nie było też jakiekolwiek przesunięcie istniejącej na działce nr [...] zabudowy w kierunku działki nr [...], czy też usytuowanie na działce nr [...] nowego obiektu budowlanego. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo budowlane, przewidujący dopuszczalne odległości budynku od granicy działki sąsiedniej nie mógł zatem kreować interesu prawnego J. K. do wszczęcia postępowania wznowieniowego od decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. To samo dotyczy powoływanego przepisu art. 32 Konstytucji RP, ponieważ skutkiem podziału działki nr [...] nie było usytuowanie przy granicy działki nr [...] zabudowy. Powoływane przez skarżącą przepisy prawa budowlanego mogłyby mieć znaczenie, ale w sprawie z zakresu prawa budowlanego, a więc w sprawie rodzajowo innej, niż sprawa podziałowa. Powoływany przez skarżącą w zażaleniu przepis [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...] nie miał żadnego znaczenia dla sprawy podziałowej. Uszło uwadze skarżącej, że podział zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. był dokonany w trybie art. 95 ugn, a zatem niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Trafnie zwróciła uwagę skarżąca, że w przypadku powoływania się we wniosku o wznowienie postępowania na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa – co do zasady – organ ma obowiązek wszcząć postępowanie wznowieniowe i w jego toku (ściślej w toku postępowania, co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 Kpa) wyjaśnić kwestię posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego do wznowienia postępowania. Skarżąca pomija jednak to, że taki sposób procedowania dotyczy sytuacji, gdy są wątpliwości, co do posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną i kwestia ta wymaga pogłębionej analizy. W niniejszej sprawie brak po stronie J. K. interesu prawnego do bycia stroną postępowania wznowieniowego jest oczywisty, ponieważ już z argumentów podawanych we wniosku o wznowienie postępowania i jego załączników oraz zażalenia wynika, że zatwierdzony podział w żaden sposób nie narusza sfery praw skarżącej. W tego typu sytuacji dopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania podziałowego poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa, co też organ I instancji uczynił. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.