I OSK 976/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1425/15 w sprawie ze skargi D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [..]z dnia 5 maja 2015 r. Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1425/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 25 czerwca 2015 r. nr 2077, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] o zwolnieniu D.S. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Organ wskazał, że zwolnić policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w dniu 24 lutego 2015 r. D.S. stawił się do służby w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w [...] i poczynił przygotowania do jej podjęcia (przebrał się w umundurowanie ćwiczebne), jednak nie został dopuszczony do służby, ponieważ przeprowadzone badania na zawartość alkoholu w organizmie wykazały, że znajduje się w stanie nietrzeźwości w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Zdaniem organu próba podjęcia przez D.S. służby, mimo że mógł przewidywać, że znajduje się pod wpływem alkoholu, należy ocenić jako rażące uchybienie obowiązkom, godności, prestiżu, powadze wykonywania zawodu policjanta i jednocześnie przesądza o braku wiarygodności, dowodząc, iż nie daje rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta. Organ zaznaczył, że na niekorzyść funkcjonariusza przemawia także fakt, że w sposób wyjątkowo lekceważący, jak wynika z notatki służbowej z dnia 17 marca 2015 r., potraktował kategoryczne stanowisko przełożonego - Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...] dotyczące pozostawania w służbie pod wpływem alkoholu. Podkreślił, że D.S. jest policjantem z niewielkim stażem służby, a więc posiadającym nieduże doświadczenie zawodowe, który legitymuje się podstawowymi kwalifikacjami zawodowymi. Choć realizował powierzone mu zadania w sposób prawidłowy, był pozytywnie opiniowany i niejednokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jednak nie są to wystarczające przesłanki przemawiające za pozostawieniem go w służbie. Wyjaśnił, że bez wpływu na bieg sprawy zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji miało toczące się postępowanie dyscyplinarne w sprawie wydalenia ze służby. Prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi samoistną i obligatoryjną przesłankę zwolnieniową przewidzianą w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie warunkuje zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Wskazał, że organ jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne stwierdzenie, że ważny interes służby uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w szeregach Policji, a prawomocne orzeczenie dyscyplinarne tylko potwierdza słuszność rozstrzygnięcia o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 maja 2015 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem go ze służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Rozkaz personalny, który jest decyzją administracyjną, podejmowany przez organ Policji powinien zatem uwzględniać, wskazany w art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes funkcjonariusza. W ocenie Sądu I instancji, przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Zaskarżony rozkaz personalny w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nie nosi ono znamion dowolności, a jego uzasadnienie jest wyczerpujące i w pełni przekonywujące. Zdaniem Sądu przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że czyn, którego dopuścił się skarżący uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Niesporny jest fakt, że w dniu 24 lutego 2015 r. D.S. powinien o godzinie 7.30 podjąć służbę. Jak wynika z akt sprawy policjant stawił się w wymienionej jednostce o godzinie 6.45 i nie zgłaszał, że nie chce lub nie może przystąpić do służby. O godzinie 7.20 i 7.25 funkcjonariusz, na polecenie Zastępcy Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...], został poddany badaniu stanu trzeźwości, które wykazało, że znajduje się pod wpływem alkoholu. Następnie po przybyciu patrolu ruchu drogowego skarżącego poddano kolejnemu badaniu, które wykazało, że ma w wydychanym powietrzu alkohol w stężeniu 0,55 mg/dm3 (I badanie o godzinie 7.42), 0,52 mg/dm3 (II badanie o godzinie 7.57) i 0,42 mg/dm3 (III badanie o godzinie 8.42), a zatem znajduje się w stanie nietrzeźwości, w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co skutkowało niedopuszczeniem go do służby. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że D.S. nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Podjęcie służby pod wpływem alkoholu naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, Lex nr 821111). Sąd I instancji wskazał ponadto, że na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu ze służby nie wpływa okoliczność, że skarżący przed popełnieniem czynu był pozytywnie oceniany. Nie zmienia to bowiem faktu późniejszego pojawienia się okoliczności, poddających w wątpliwość posiadanie przez funkcjonariusza walorów umożliwiających mu służbę w szeregach Policji. Wykonywanie zaś przez policjanta obowiązków służbowych przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd uznał za zasadne zarówno zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochronę godności i dobrego imienia służby. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył D.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyżji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 7 k.p.a. wyrażające się w arbitralnym przyjęciu, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, co wynikało z pominięcia istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu kontynuowania służby przez skarżącego po zdarzeniu, które miało go rzekomo trwale eliminować z szeregów formacji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozwala ją uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że wobec skarżącego toczyło się postępowanie dyscyplinarne i orzeczeniem nr 3[...] z dnia 29 kwietnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], uznał D.S. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Natomiast w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z kolei w dniu 25 czerwca 2015 r., Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [...] oraz rozkazem personalnym nr [...], utrzymał w mocy w/w orzeczenia o wydaleniu i zwolnieniu skarżącego ze służby. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że przepisy ustawy o Policji określają różne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby i będzie domagał się zwolnienia go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W pozostałych przypadkach rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu. Jeżeli zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jest obowiązkowe, natomiast w sytuacjach określonych w art. 41 ust. 2 – ma ono charakter fakultatywny. Katalog przesłanek skutkujących obligatoryjnym zwolnieniem ze służby jest zamknięty. Podobnie pełne jest też wyliczenie przesłanek fakultatywnych. Rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Ustawodawca wyliczając kolejne przesłanki rozwiązania stosunku służbowego nie ustanowił wprost hierarchii podstaw zwolnienia policjanta ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jednak przyjmuje się, że w razie wystąpienia kilku spośród przesłanek obligatoryjnego zwolnienia, wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, podstawę wydania decyzji zwolnieniowej powinna stanowić ta przesłanka, która wystąpiła wcześniej (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1995 r. sygn. akt II SA 956/95 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach, wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, nie tylko sama możliwość ale i podstawa zwolnienia zależy od uznania właściwego przełożonego. Dokonując wyboru jednego z fakultatywnych trybów zwolnieniowych, z uwagi na ogólną zasadę wynikająca z art. 7 k.p.a., przełożony - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - uprawniony jest do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego zarówno na podstawie wcześniejszej jak i tej korzystniejszej dla funkcjonariusza. Od sytuacji, gdy występuje więcej niż jedna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji albo kilka z przesłanek wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 tejże ustawy, należy jednak odróżnić przypadek, kiedy zachodzi zarówno podstawa do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby jak i fakultatywna podstawa zwolnieniowa. Wówczas wybór sposobu i trybu rozwiązania stosunku służbowego nie leży już w gestii właściwego organu. W art. 41 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca posłużył się zwrotem "policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Przepis o charakterze obligatoryjnym musi być stosowany w pierwszej kolejności, przed przepisem o charakterze fakultatywnym. Na powyższe wskazuje wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 41 ustawy o Policji. Stosowanie tych metod interpretacji tekstu prawnego, dowodzi, że wyraźną wolą ustawodawcy było traktowanie przypadków wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji jako "wyprzedzających" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. W konsekwencji obligatoryjność przesłanki zwolnienia policjanta ze służby (art. 41 ust. 1 ustawy o Policji) oznacza, że z chwilą wystąpienia takiej przesłanki powstaje obowiązek rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na takiej właśnie podstawie, bez względu na to, czy w tej dacie istnieje też przesłanka zwolnienia fakultatywnego (art. 41 ust. 2 ustawy o Policji), to jest zależnego od uznania organu Policji. W sytuacji zatem, gdy toczyło się wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, a następnie wymierzono mu karę wydalenia ze służby, organ nie powinien wszczynać postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a następnie zwalniać go na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, przy czym pojęcie "zwalnia się" ma obligatoryjny charakter. Właściwy organ Policji ma zatem obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu policjanta w przypadku ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego. Organ Policji jest bowiem związany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i nie może go nie wykonać. Zatem organy obu instancji w niniejszej sprawie wydając orzeczenia o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji, pozbawiły się możliwości wykonania orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu skarżącego ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie dopuszczalne było rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem jedynie z przyczyny wyszczególnionej w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji a nie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji obligatoryjna przesłanka zwolnieniowa miała bowiem bezwzględne pierwszeństwo, a tym samym musiała być zrealizowana w pierwszej kolejności. Organ Policji powinien zatem powstrzymać się z podjęciem decyzji zwolnieniowej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy i poczekać z podjęciem decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby. Zrozumiała jest troska właściwych przełożonych o utrzymanie autorytetu Policji i zaufania społecznego do tej formacji, a także dążenia organów do wykluczenia z szeregów funkcjonariuszy tych, którzy tracąc przymiot osób o nieposzlakowanym charakterze, nie powinni dalej pełnić służby na stanowisku policjanta. Jednakże okoliczności te w żadnym przypadku nie mogą usprawiedliwiać zastosowania fakultatywnej przesłanki zwolnieniowej w sytuacji, gdy policjanta należało zwolnić ze służby w trybie obligatoryjnym, w tym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Z powyższych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji uznać należy za zasadny. Uznanie, że w sprawie zachodzą wskazane powyżej naruszenie prawa dało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.) O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na skutek uchylenia decyzji organów I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów ustawy o Policji.