II SA/Wa 1425/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o zwolnieniu D.S. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Organ wskazał, że zwolnić policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] lutego 2015 r. D.S. stawił się do służby w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w O. i poczynił przygotowania do jej podjęcia (przebrał się w umundurowanie ćwiczebne), jednak nie został dopuszczony do służby, ponieważ przeprowadzone badania na zawartość alkoholu w organizmie wykazały, że znajduje się w stanie nietrzeźwości w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Zdaniem organu próba podjęcia przez D.S. służby, mimo że mógł przewidywać, że znajduje się pod wpływem alkoholu, należy ocenić jako rażące uchybienie obowiązkom, godności, prestiżu, powadze wykonywania zawodu policjanta i jednocześnie przesądza o braku wiarygodności, dowodząc, iż nie daje rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, kiedy w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, która dodatkowo prowadzi politykę prewencyjną zmierzającą do wyeliminowania patologicznych zachowań związanych z nadużywaniem alkoholu, znajduje się funkcjonariusz, który próbował przystąpić do wykonywania czynności służbowych będąc w stanie nietrzeźwości. Umożliwienie takiemu policjantowi dalszego pełnienia służby nie tylko mogłoby skutkować powstaniem negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji utratą niezbędnego do realizacji zadań formacji społecznego zaufania, ale również działałoby w sposób demoralizujący i demotywujący na innych funkcjonariuszy. Powyższego zachowania nie tłumaczą zatem żadne okoliczności, w tym powoływana przez stronę trudna sytuacja rodzinna. Zaznaczył, że na niekorzyść funkcjonariusza przemawia także fakt, że w sposób wyjątkowo lekceważący, jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] marca 2015 r., potraktował kategoryczne stanowisko przełożonego - Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w O. dotyczące pozostawania w służbie pod wpływem alkoholu. Podkreślił, że D.S. jest policjantem z niewielkim stażem służby, a więc posiadającym nieduże doświadczenie zawodowe, który legitymuje się podstawowymi kwalifikacjami zawodowymi. Choć realizował powierzone mu zadania w sposób prawidłowy, był pozytywnie opiniowany i niejednokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jednak nie są to wystarczające przesłanki przemawiające za pozostawieniem go w służbie. Wyjaśnił, że bez wpływu na bieg sprawy zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji miało toczące się postępowanie dyscyplinarne w sprawie wydalenia ze służby. Prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi samoistną i obligatoryjną przesłankę zwolnieniową przewidzianą w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie warunkuje zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Wskazał, że organ jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne stwierdzenie, że ważny interes służby uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w szeregach Policji, a prawomocne orzeczenie dyscyplinarne tylko potwierdza słuszność rozstrzygnięcia o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwrócono się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w O. o wydanie opinii w sprawie zwolnienia D.S. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy. Zajęcie negatywnego stanowiska w tym względzie nie ma mocy wiążącej dla organu. Zaznaczył, że nadanie rozkazowi personalnemu w sprawie zwolnienia ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z ważnego interesu społecznego przejawiającego się wyjątkowym statusem i zadaniami Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] maja 2015 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem go ze służby w Policji. Skarżący wskazał, że twierdzenie organu o jego przystąpieniu do służby stanowi nieuzasadnione, stronnicze domniemanie, które nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdził, że sam chciał się przebadać, oczekiwał na badanie i po jego wykonaniu ewentualnie zrezygnować z podejmowania jakichkolwiek czynności służbowych. Jego zdaniem organ wadliwie uznał funkcjonariusza, który dotychczas otrzymywał pozytywne opinie służbowe i nagrody pieniężne, po incydentalnym zdarzeniu, jako nieodpowiedzialnego oraz nieprzydatnego do pełnienia obowiązków służbowych. Fakt jednorazowej niedyspozycyjności, nie mógł powodować negatywnych konsekwencji dla Policji, w tym narazić na utratę zaufania, wywołać negatywny wizerunek, czy w sposób demoralizujący lub demotywujący wpłynąć na innych funkcjonariuszy. Przyznał, że spożywanie alkoholu wieczorem przed dniem stawienia się do służby było niewłaściwe, jednak reakcja organów Policji, była nieadekwatna do jego przewinienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawia go przynależności do grupy zawodowej, uprawnień zewnętrznych oraz źródeł utrzymania. Uważa, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby powinno być ostatecznością, warunkowaną szczególnymi okolicznościami, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazywałyby na brak rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Podkreślił, że nie kwestionuje złożonej roty ślubowania oraz wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, czy nieskazitelnego charakteru, jednak powyższych cech nie należy sprowadzać do nieomylności funkcjonariusza. Zwrócił uwagę, że przez kilka miesięcy od popełnienia czynu powierzano mu różnego rodzaju obowiązki, co dowodzi, iż w tym okresie mógł pełnić służbę, a jego zachowanie nie miało destrukcyjnego wpływu na wizerunek Policji. Podniósł potrzebę rozważenia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego zgłoszonej w sprawie jego zwolnienia ze służby, w której zwrócono uwagę na nieadekwatność zastosowanych wobec niego środków. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Dodatkowy wymóg do jego zastosowania określa przepis art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, według którego zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Użycie przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Rozkaz personalny, który jest decyzją administracyjną, podejmowany przez organ Policji powinien zatem uwzględniać, wskazany w art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes funkcjonariusza. Ponadto organ powyższym przepisem k.p.a. zobligowany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Musi wreszcie swoje rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Zaskarżony rozkaz personalny w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nie nosi ono znamion dowolności, a jego uzasadnienie jest wyczerpujące i w pełni przekonywujące. Ważny interes służby wskazany w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jako przesłanka zwolnienia ze służby w Policji jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w tej ustawie. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy uznać, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno brać się pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę ważnego interesu służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/11, Lex nr 1122873). Zdaniem Sądu przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wprowadzenie wymogu nieposzlakowanej opinii jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa, same muszą go przestrzegać. Powinny także cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować normy zasad współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania w myśl art. 27 ust. 1 ustawy. Pozostawanie zatem policjanta w służbie, który nie legitymuje się przymiotem nieskazitelności charakteru narusza ważny interes służby, gdyż wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy D.S. może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Sąd podzielił stanowisko organów, że czyn, którego dopuścił się skarżący uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Niesporny jest fakt, że w dniu [...] lutego 2015 r. D.S. powinien o godzinie 7.30 podjąć służbę. Jak wynika z akt sprawy policjant stawił się w wymienionej jednostce o godzinie 6.45 i nie zgłaszał, że nie chce lub nie może przystąpić do służby. O godzinie 7.20 i 7.25 funkcjonariusz, na polecenie Zastępcy Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w O., został poddany badaniu stanu trzeźwości, które wykazało, że znajduje się pod wpływem alkoholu. Następnie po przybyciu patrolu ruchu drogowego skarżącego poddano kolejnemu badaniu, które wykazało, że ma w wydychanym powietrzu alkohol w stężeniu 0,55 mg/dm3 (I badanie o godzinie 7.42), 0,52 mg/dm3 (II badanie o godzinie 7.57) i 0,42 mg/dm3 (III badanie o godzinie 8.42), a zatem znajduje się w stanie nietrzeźwości, w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co skutkowało niedopuszczeniem go do służby. W tych okolicznościach nie sposób uznać, aby funkcjonariusz popełniający wyżej wskazany czyn, który jest nieakceptowany społecznie, ale też szczególnie zwalczany przez formację, która prowadzi politykę prewencyjną zmierzającą do wyeliminowania patologicznych zachowań związanych z nadużywaniem alkoholu, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełnienia obowiązków nałożonych na Policję, określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, skoro sam tych norm nie przestrzega. Organ prawidłowo uznał, że D.S. nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Podjęcie służby pod wpływem alkoholu naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, Lex nr 821111). Nie mogą zyskać akceptacji wyjaśnienia skarżącego, że miał zamiar dobrowolnie poddać się badaniom na obecność alkoholu w organizmie i w wypadku jego wykazania zrezygnować z podjęcia służby, ponieważ zasadą jest, że funkcjonariusz nie powinien w ogóle stawiać się do służby w stanie po spożyciu alkoholu. Policjant, mając świadomość, że spożywał poza służbą alkohol, powinien zachować adekwatne do okoliczności środki ostrożności. Przystąpienie zaś do służby pod wpływem alkoholu świadczy o rażącym niedbalstwie funkcjonariusza. Wskazać należy, że na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu ze służby nie wpływa okoliczność, że skarżący przed popełnieniem czynu był pozytywnie oceniany. Nie zmienia to bowiem faktu późniejszego pojawienia się okoliczności, poddających w wątpliwość posiadanie przez funkcjonariusza walorów umożliwiających mu służbę w szeregach Policji. Wykonywanie zaś przez policjanta obowiązków służbowych przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby nastąpiło po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów tj. z zachowaniem warunku przewidzianego w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Reasumując, Sąd uznał za zasadne zarówno zwolnienie D.S. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochronę godności i dobrego imienia służby. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. ----------------------- 8