III SA/Gd 755/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia 5 stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego , działając na podstawie art. 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), nałożył na R. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowy "[...]" R. T., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 września 2014 r. przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów, którym kierował Ł. O., wykonujący przewóz w imieniu R. T.. Na podstawie zgromadzonego materiału stwierdzono następujące naruszenia: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Stosownie do treści lp. 6.2.1, 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1 oraz 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w sumie kara pieniężna za stwierdzone naruszenia winna wynosić 12.750 zł. Zgodnie z art. 92a ustawy o transporcie drogowym kara została ograniczona do kwoty 10.000 zł. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od ukarania lub umorzenia postępowania na podstawie art. 92b lub art. 92c ustawy o transporcie drogowym wskazując, że przedsiębiorstwo transportowe powinno regularnie kontrolować kierowców, czy przestrzegają stosownych przepisów i wydawać im odpowiednie polecenia. Przedsiębiorstwo ponosi także odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Z zeznań kierowcy wynika, że powierzano mu do realizacji zadania, których nie mógł zrealizować jednoosobowo bez naruszenia norm. R. T. złożył od tej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że dokonał wszelkich możliwych czynności, zmierzających do zapewnienia przestrzegania zasad określonych w w/w przepisach, a ponadto nie miał żadnego wpływu na popełnienie naruszeń przez kierowcę. Wszystkie stwierdzone naruszenia powstały wyłącznie wskutek samowolnego działania kierowcy, który bez wiedzy i zgody pracodawcy, wbrew przepisom i zasadom obowiązującym w przedsiębiorstwie, wykonał przejazd bez włożonej karty kierowcy, a także niewłaściwie zadysponował swoim czasem. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 22 lipca 2015 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, oraz 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 6.2.1, lp. 5.1, lp. 5.2 oraz lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy szczegółowo omówił zasady dotyczące rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, zasady dotyczące maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zasady dotyczące dziennego czasu odpoczynku opisał stwierdzone naruszenia i przywołał właściwe przepisy prawa, obligujące organ do nałożenia kar pieniężnych za ich naruszenie. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.750 zł, ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym do kwoty 10.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się, że R. T. zapewnia właściwą organizację pracy w przedsiębiorstwie, skoro przeprowadzona kontrola wykazała rażące naruszenia norm czasu pracy. Strona przy zachowaniu należytej staranności miała możliwość dopilnowania i dyscyplinowania kierowcy w zakresie obowiązujących przepisów. Nadzór nad prawidłowym odbieraniem okresów odpoczynku oraz nieprzekraczaniem dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców jest niezbędny. Organ zwrócił uwagę na treść zaświadczenia o działalności, wystawionego i wręczonego kierowcy w dniu 25.08.2014 r. z którego wynika, że kierowca Ł. O. od godz. 23:00 dnia 22.08.2014 r. do godz. 17:00 dnia 25.08.2014 r. przebywał na urlopie. Powyższe zaświadczenie zgodnie z przepisami przedsiębiorca wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez niego przewozu drogowego. Natomiast z protokołu przesłuchania kierowcy wynika, że w dniu 25.08.2014 r. nikt poza nim nie prowadził pojazdu, a kontrolowany pojazd prowadzony był od godziny 7:35 (dane cyfrowe oraz wydruk). Zatem trudno podzielić stanowisko przedsiębiorcy w sytuacji, gdy sam własnoręcznym podpisem potwierdził nierzeczywiste informacje. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za względu na fakt, że do stwierdzonych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Z oświadczeń kierowcy wynika, że otrzymuje dyspozycję wykonania kolejnych tras od dyspozytorów zatrudnionych w firmie, a podczas zlecania kolejnych tras dyspozytorzy nie interesują się, czy ma on odbierane odpoczynki lub przerwy. Powyższe oświadczenie kierowcy znalazło również potwierdzenie w zabezpieczonych danych cyfrowych. Sam fakt uprzedniego przeszkolenia kierowcy z czasu pracy nie oznacza, że kierowca będzie tych norm przestrzegał. Skoro przedsiębiorca powierzył kierowcy wykonanie zadania przewozowego to powinien tak je zaplanować, aby kierowca był w stanie je wykonać przy jednoczesnym przestrzeganiu norm czasu pracy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na okoliczności, w jakich odbywał się skontrolowany przewóz drogowy. Obowiązki przedsiębiorcy wynikają wprost z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, stanowiącego, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia przedsiębiorstwo odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje zatem odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. R. T. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wskazał, że podstawą stwierdzenia naruszeń była analiza zapisów na karcie kierowcy Ł. O., dokonana w trakcie kontroli drogowej z dnia 1 września 2014 r. Organy nie uwzględniły jednak faktu, że skarżący podjął wszelkie możliwe starania o dokonanie czynności, zmierzających do zapewnienia przestrzegania zasad, określonych w art. 92b ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a na powstanie naruszeń nie miał żadnego wpływu. W szczególności nie mógł przewidzieć, że kierowca dopuści się nieprawidłowości, ujawnionych podczas kontroli drogowej. Podniósł, że już w odwołaniu przedstawił organizację pracy w przedsiębiorstwie wskazując, że podjęte kroki, struktura przedsiębiorstwa, podział pracy i obowiązków, a także zarządzenia i regulacje wewnętrzne zobowiązują kierowców i umożliwiają im wykonywanie przewozów drogowych w poszanowaniu obowiązujących przepisów o czasie pracy kierowców i stosowaniu tachografów, a zatem możliwe było zastosowanie art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie zgodził się, że nie wykazał się należytą starannością w organizacji pracy, nie zapewniając należytej organizacji i kontroli pracy zatrudnianych przez siebie kierowców. Naruszenia powstały wyłącznie wskutek samowolnego działania kierowcy, który to, bez wiedzy i zgody pracodawcy, wbrew przepisom i zasadom obowiązującym w przedsiębiorstwie oraz bez uzasadnienia wykonywał przejazd bez włożonej do tachografu karty kierowcy, a także niewłaściwie zadysponował czasem prowadzenia pojazdu. Skarżący podejmuje wszelkie możliwe starania, by działalność transportowa wykonywana była zawsze zgodnie z prawem, a praca zatrudnionych przeze niego kierowców nie powodowała powstania naruszeń. Polegają one przede wszystkim na odpowiednim doborze kierowców, szkoleniu ich, planowaniu ich pracy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa oraz nadzorowaniu ich pracy. Kierowcy zobowiązywani są do bezwzględnego przestrzegania norm czasu pracy i zasad użytkowania tachografów. Tak też było w przypadku Ł. O.. Powierzając kierowcy zadania transportowe pracodawca nie ma bezpośredniego wpływu na jego pracę. Podczas wykonywania pracy kierowca pojazdu znajduje się niejednokrotnie w odległości nawet kilkuset kilometrów od siedziby przedsiębiorstwa i w tej sytuacji bieżąca kontrola i bezpośrednia ingerencja w jego czynności jest w niektórych sytuacjach niewykonalna. Nie gwarantuje tego również telefoniczna kontrola kierowców, czy też system śledzenia pojazdów GPS. Skarżący zatrudnia około pięćdziesięciu kierowców i nie może zapewnić osobistego nadzoru każdemu kierowcy podczas pracy. Przed przystąpieniem do wykonania zadań transportowych Ł. O. otrzymał od pracownika działu logistyki ustne polecenie, w którym to, wraz z otrzymanym zadaniem do wykonania, przedstawiono mu plan pracy i zadań. Plan ten uwzględniał obowiązujące przepisy, w tym dostosowanie przejazdu do norm odnoszących się do czasu prowadzenia pojazdu, przerw w okresie jazdy oraz odpoczynków, warunki drogowe, zachowanie bezpieczeństwa drogowego i możliwości kierowcy. Harmonogram nie przewidywał, by w trakcie wykonywania otrzymanych zadań zaistniała konieczność odstępstwa od obowiązujących norm czasu pracy, a zatem działanie kierowcy, które doprowadziło do powstania naruszeń było wbrew poleceniom pracodawcy. Podjęte przez skarżącego działania, dobór wykwalifikowanych pracowników na stanowiskach kierowców, planowanie ich pracy, regularnie organizowane szkolenia dla kierowców oraz pracowników działu logistyki, system nagradzania pracowników premią, której wysokość jest uzależniona od przestrzegania przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących oraz przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy dowodzą faktu, że jako przedsiębiorca podejmuje wszelkie możliwe starania, zmierzające do wykonywania przewozów drogowych zgodnie z przepisami prawa. W tych okolicznościach nałożenie kary pieniężnej jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczył stwierdzonych naruszeń prawa czy też wysokości nałożonej kary pieniężnej - te kwestie były w sprawie niesporne i nie budzą wątpliwości Sądu - lecz samej zasady nałożenia tej kary na skarżącego. Skarżący zarzucał organom nie zastosowanie przepisów art. 92 b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym( j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1414 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl tych przepisów istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy za czyny osób wykonujących taki transport, jeżeli zostaną wykazane okoliczności, o jakich mowa w przywołanych przepisach. Zgodnie z art. 92b ust. 1 ustawy nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. 2. Przepisy ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ. Skarżący wskazywał, że podjął wszelkie możliwe starania o dokonanie czynności , zmierzających do zapewnienia zasad określonych w art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wobec czego zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zasadnie jednak organy uznały, że przesłanki z przywołanego przepisu nie zostały spełnione. Przeczą temu zeznania świadka – kierowcy, z których wynika, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przepisów przez kierowców, jak też liczba stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Wykładnia omawianego przepisu musi uwzględniać zasadę, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy odpowiedzialność ponosi to przedsiębiorstwo. Istnieje możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się w wykonywaniu działalności, o ile wykaże on okoliczności wymienione w omawianym przepisie. Skarżący nie przedłożył jednak dowodów pozwalających na stwierdzenie, że wykazał przesłanki pozwalające na nie nakładanie na niego kary pieniężnej. Do odwołania dołączył jedynie, co wynika także z wykazu załączników, dokumenty dotyczące listy płac i wypłat diet. Organ odwoławczy wskazał też na fakt nierzetelności sporządzanych przez skarżącego dokumentów, bowiem podpisał on zaświadczenie , wręczane osobiście, o działalności z dnia 25 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że kierowca od 22 sierpnia 2015 r. do godz. 17.00 dnia 25 sierpnia 2014 r. przebywał na urlopie ( odbierał odpoczynek), mimo że w dniu 25 sierpnia 2015 r. kierowca ten prowadził pojazd od godziny 7.35. Skarżący zarzucał też, że organy nie zastosowały wobec niego zwolnienia z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wynikającego z wyżej przywołanego art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego przepis ten powinien mieć zastosowanie, bowiem to jedynie działania kierowcy spowodowały naruszenie przepisów, na co skarżący wpływu nie miał. Podnosił, że podejmuje wszelkie możliwe starania dla zapewnienia prawidłowej realizacji zadań transportowych, mimo to nie można całkowicie wykluczyć naruszeń , pracodawca bowiem nie ma bezpośredniego wpływu na pracę kierowcy. Nie gwarantuje tego telefoniczna kontrola kierowców ani system śledzenia GPS. Stanowiska skarżącego co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 92 c ust.1 pkt 1 nie można podzielić. Zauważyć należy, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o w/w przepis ustawy jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. W przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć. W świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może obciążać stronę postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, bowiem to on wywodzi skutki prawne z nich wynikające (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, publ. LEX nr 563516). Skarżący w tej sytuacji powinien był przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą omawianego przepisu, z których wynikałoby, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń czy okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Nie chodzi w tym przypadku o wykazanie braku winy, ale udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeń prawa. Skarżącego nie może zwolnić z odpowiedzialności brak bezpośredniego wpływu na kierowcę w trakcie wykonywania przewozu. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można uznać za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy brak możliwości kontroli kierowcy w czasie, gdy wykonuje transport drogowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10, publ. LEX nr 55952790). Zauważyć należy, że ze stanowiska skarżącego wynika, że w istocie dopuszcza on możliwość zaistnienia naruszeń przepisów zakładając, że nie jest możliwe rzeczywiste sprawowanie kontroli na skutek odległości czy niedostatków kontroli telefonicznej czy za pomocą GPS. Organ administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów prawa wskazanych w decyzji przez kierowcę, którym skarżący posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, które to naruszenia zostały potwierdzone przez samego kierowcę i znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli. Organ odwoławczy uznał przy tym, że skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Sąd stanowisko organu w powyższej kwestii podziela. Ponadto zasadnie organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie odniósł się do szczegółów zadań transportowych wykonywanych w kontrolowanym okresie przez kierowcę kontrolowanego pojazdu i nie przedstawił żadnych dowodów dotyczących okoliczności, w jakich odbywał się przedmiotowy przewóz drogowy. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że skarżący nie wykazał przesłanek z art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy, wobec czego nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Wobec powyższego Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.