IV SAB/Po 152/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] października 2015r. K. Z. złożył ponowną skargę na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2014r. o udostępnienie informacji publicznej - wskazując, że fakt uprawomocnienia się postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 38/14 o odrzuceniu poprzedniej skargi w tej sprawie nie uniemożliwia jej merytorycznego rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie przez organ prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu powołanych przepisów co doprowadziło do nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2014r. w ustalonym przepisami terminie, podczas gdy każda decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. W tej sytuacji organ winien był udostępnić treść wnioskowanej decyzji lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie w całości podnosząc, że w sprawie z tego samego wniosku skarżącego odbyła się już rozprawa w sprawie IV SAB/Po 38/14, zakończona postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014r. o odrzuceniu skargi. Organ podniósł, że w sprawie należy odnieść się do zasady res iudicata wyrażonej w art. 58 § 1 pkt 4 ppsa. Skarga ta została złożona w następującej sytuacji faktycznej i prawnej. Dnia [...] marca 2014 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu wpłynął, przesłany drogą elektroniczną, wniosek K. Z. (dalej zwany jako wnioskodawca, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej: treści decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z marca 2013 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny w przedmiocie zawieszenia jednego z policjantów w czynnościach służbowych, wraz z uzasadnieniem. Wnioskodawca zastrzegł, że nie zna numeru decyzji i wskazał, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu skarga na ww. decyzję została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 522/13; wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sąd oddalił skargę. Wezwany do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie daty wydania decyzji, numeru lub danych policjanta, którego decyzja dotyczyła Wnioskodawca poinformował, że dane te zostały usunięte z uzasadnienia wyroku opublikowanego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Ponieważ jednak skarżonym organem był Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, dysponuje on również odpisem odpowiedzi na skargę, w wersji pełnej. W odpowiedzi na skargę z pewnością będą podane data wydania decyzji, numer wydania decyzji oraz dane policjanta. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu poinformował Wnioskodawcę, że decyzje administracyjne wydawane w sprawach indywidualnych nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej, poprzez wgląd do dokumentów urzędowych, dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną - wynika to z art. 3 ust. 1 oraz z art. 1 i 2 ustawy. Natomiast art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Ze wskazanych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Okoliczność, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, nie jest wystarczającą przesłanką do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ponownie wezwany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu poinformował Wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Z. zarzucił: - naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w 14-dniowym terminie, - naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że decyzja administracyjna nie stanowi informacji publicznej, - naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w zw. z ust. 2 u.d.i.p. poprzez prezentowanie takiej wykładni, iż przepis ten jest zbędny w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, - naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania wnioskodawcy o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych mających wpływ na konstytucyjne prawo do informacji publicznej przejawiający się m.in. w całkowitym braku ustosunkowania się do powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. - naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uniemożliwianie uzyskiwania informacji o działalności orzeczniczej organów administracji rządowej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu do rozpoznania wniosku z [...] marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi z odpisem prawomocnego orzeczenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ administracji, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że decyzja administracyjna niewątpliwie jest dokumentem urzędowym, ale to nie jest wystarczająca przesłanka do udostępnienia jej w trybie u.d.i.p. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 kpa i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą podlegać udostępnieniu, jeżeli będą się odnosiły do sfery życia publicznego. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. Z. i zwrócił mu uiszczony w sprawie wpis sądowy. Orzeczenie to uprawomocniło się, bez zaskarżenia, w dniu 25 września 2014r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Orzekając Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 roku w sprawie o sygnaturze I OPS 7/13 przedstawione w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Sąd uznał, że wniosek , z którym K. Z. zwrócił się do organu nie stanowił informacji publicznej ,o której mowa w ustawie o dostępie do informacji. Tym samym nie było podstaw do jej udzielenia w trybie przewidzianym w tej ustawie ani podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawiają, jak wskazał NSA konstytucyjne zasady zawarte w art. 30 , 32 ust.1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to , że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 kpa , 156 i 321 kpk, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych ( Dz. U. Nr 38 , poz. 249 ze zm.), art. 525 kpc , czy też art. 12a §2 p.p.s.a. Art. 73 §1 kpk stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej może odmówić umożliwienia stronie dostępu do akt lub ich części i na odmowę taką, wydaną w formie postanowienia służy stronie zażalenie. Z art. 12 a § 2 p.p.s.a. wynika , że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania i mają one prawo przeglądania akt i otrzymywania odpisów , kopii lub wyciągów z tych akt. Należy uznać , że dotyczy to akt zarówno toczącego się jak, i zakończonego postępowania. Na mocy § 94 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia ministra sprawiedliwości o udostępnieniu akt podmiotom niemającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału. Zgodnie z art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc), który dotyczy postępowania nieprocesowego , akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi. Na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzenie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt. Przepis ten stanowi dopełnienie regulacji zawartej w art. 9 kpc , proklamującym jawność postępowania sądowego oraz zasadę swobodnego dostępu stron i uczestników postępowania do akt rozpoznawanej sprawy. Zasada ta obejmuje zarówno czas trwania postępowania, jak i czas po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie ( Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz - Tadeusz Ereciński, Jacek Gudowski , Maria Jędrzejewska , Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2007, str. 82 ). Z kolei art. 156 §1 kodeksu postępowania karnego (kpk) prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 kpk. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a kpk odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1 , 5 i 5a kpk oraz art. 525 kpc i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich , a nie tylko wobec stron postępowania , w odniesieniu do tych dokumentów , które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust.2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie , że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych , niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podniósł, że z przedstawionych wcześniej rozważań wynika ponadto, że ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może , czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania , wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru ( zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12 ) . Przedstawione stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. , w którym ustawodawca stwierdził , że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., t.j. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik. Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych . Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego , czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym ( art. 47 Konstytucji ). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem , ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi " każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika , że w przeważającej liczbie spraw wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych. Sąd stwierdził, że skarżący zwrócił się o treść decyzji administracyjnej wydawanej przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w indywidualnej sprawie administracyjnej funkcjonariusza policji odnośnie zawieszenia go w czynnościach służbowych. Sprawa ta była prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o policji i kodeksu postępowania administracyjnego Tryb dostępu do tych akt sprawy administracyjnej nawet zakończonej czy wydawania odpisów regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym tak jak uzasadniono w podjętej uchwale NSA nie jest to informacja publiczna , do której mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro żądane informacje nie były informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. (tak zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Warszawa 2008 r., str. 112-113; wyrok NSA z 01.10.2010 r., I OSK 1193/10, baza orzeczeń NSA) samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że dostęp do żądanych informacji następuje w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (postanowienie NSA z 19.10.2011 r., I OSK 1987/11, lex nr 1069638). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji o określonej treści. W zakresie oceny prawnej mieści się wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przekładając to na stan rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że Sąd w składzie niniejszym związany jest orzeczeniem WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 38/14 i jego uzasadnieniem. Wyrażona w nim ocena prawna co do tego, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej (jest aktem wydanym w indywidualnej sprawie, podlegającym udostępnieniu na podstawie przepisów szczególnych), a także, iż jako wniosek w indywidualnej sprawie - skarga w sprawie jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu - wiąże Sąd. Należy zaznaczyć, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu orzeczenia, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Postanowienie w sprawie IV SAB/Po 38/14 uprawomocniło się w dniu 25 września 2014r. i nie było zaskarżone. Niniejsza sprawa (skarga) opiera się na tym samym wniosku skarżącego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie IV SA/Po 38/14, w związku z tym ustalenia i ocena prawna w nim wyrażona jest wiążąca dla Sądu na podstawie art. 153 ppsa i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Nie jest natomiast taką podstawą art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, czyli nie zachodzi tu przypadek powagi rzeczy osądzonej. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ w świetle obecnie obowiązujących przepisów art. 232 ppsa (t.j. od 15.08.2015r.) brak podstaw do zwrotu wpisu; skarga bowiem została odrzucona na rozprawie.