IV SA/Wr 456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od, wydanej z upoważnienia Burmistrza Ś., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia 25 marca 2015 r. (nr[...]), odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – M. M., na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r. Z. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – M. M. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ponieważ M. M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę treści orzeczenia Sądu zaliczającego jej syna do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Dodała, że Sąd nie zaliczył M.M. do znacznego stopnia niepełnosprawności z tego powodu, że nie jest on niepełnosprawny fizycznie, tylko przeważa niepełnosprawność psychiczna do samodzielnego funkcjonowania w każdym obszarze życia. Odwołująca się przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych i uznała, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie było podstaw do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę stwierdziło, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz treścią odwołania, nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Wyroki sądów administracyjnych, które przywołała Z. M. w odwołaniu, dotyczą art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Wówczas przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, m.in., matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1458 oraz z 2013 r. poz. 1557), art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że M. M., urodzony [...] r. ukończył 16 rok życia. W § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", wskazano, że powiatowe zespoły i wojewódzkie zespoły wydają odpowiednio orzeczenia o 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia oraz - 2) stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia. W stosunku do 16 letniego syna Odwołującej się należało zatem wydać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. M. (działającej z imieniu małoletniego syna), Sąd Rejonowy dla W. - Śródmieścia X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W., w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. (sygn. akt X U 743/14), zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W. z dnia 18 sierpnia 2014 r. (Nr [...]) i poprzedzające je orzeczenie z dnia 24 czerwca 2014 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., w ten sposób, że ustalił, iż M.M., zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w okresie od ukończenia 16 roku życia do 30 czerwca 2017 r. oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak już wyżej wspomniano, w art. 17 ust. 1 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych, mowa o następujących osobach wymagających opieki: 1) legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo 2) legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W stanie faktycznym sprawy, M. M., jako że ukończył 16 rok życia, nie może być zaliczonym do drugiej ze wskazanych grup osób niepełnosprawnych, lecz do pierwszej, tj. osób zaliczonych do danego stopnia niepełnosprawności. Jest bezsporne, że M. M. nie jest zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, lecz umiarkowanym, tymczasem, skoro przepis art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, że aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne, osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to niespełnienie tego warunku uniemożliwia przyznanie świadczenia. Odwołująca się wskazała w odwołaniu, że prawomocne orzeczenia sądów wiążą inne organy administracji publicznej. Wskazać należy, że organy administracji orzekające w sprawie biorą pod uwagę sentencję wyroku, która jest jednoznaczna. Brak podstaw prawnych do tego, aby ustalać prawa do świadczeń rodzinnych na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu, w którym wskazano przyczyny, dla których Sąd nie zaliczył syna strony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Takie działanie było sprzeczne z prawem i treścią orzeczenia Sądu. W okolicznościach faktycznych sprawy, gdy ustalony stopień niepełnosprawności M. M. jest umiarkowany nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy umożliwiające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy określające warunki przyznawania świadczeń rodzinnych mają charakter norm związanych, co oznacza, że organy pomocy społecznej, jak również organ odwoławczy, nie mają możliwości przyznania określonego rodzaju świadczenia, gdy Strona nie spełnia wymaganych przepisami prawa warunków. Z. M. wniosła na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca oświadczyła, że niezrozumiałe jest dla niej stanowisko organu, który bez podania podstawy prawnej uzależnia przyznanie świadczenia od spełnienia "dodatkowych wymogów, tj. posiadania orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, które jak stanowi przepis jest alternatywą do otrzymania świadczenia". Ustosunkowując się do skargi, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na gruncie takiego brzmienia przepisu organy wywodziły, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku dziecka, które ukończyło 16 rok życia jest legitymowanie się przez nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten jest rezultatem wykładni systemowej omawianego przepisu, przy której uwzględniono odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. (powołanego wyżej) wydanym na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), w zależności od tego, czy dotyczy to osoby poniżej 16 roku życia, czy też starszej. W stosunku do drugiej grupy osób niepełnosprawnych wedle tej ustawy orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do pierwszej jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych (por. art. 4 i art. 4a ust. 1 powołanej ustawy). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1502/15 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) zajęte stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że taka wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna i prowadzi rezultatów sprzecznych z ratio legis tego przepisu, jakim jest wsparcie finansowe przez państwo osób rezygnujących lub niepodejmujących zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ze względu na tę dysfunkcję nie ma możliwości samodzielnej egzystencji względnie ma ją w znacznym stopniu ograniczoną i wymaga stałego wsparcie opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prowadzi także do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej opiekunów niepełnosprawnych dzieci ze wskazaniami dotyczącymi art. 6b pkt 7 i 8 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, z tego względu że stopień niepełnosprawności dla dzieci powyżej 16 roku życia został określony na poziomie niższym niż znaczny. Takie rozumienie przepisu jak przyjął organ doprowadziło do sytuacji, w której opiekun niepełnosprawnego M. M. po ukończeniu przez niego 16 roku życia traciłby świadczenie z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane tą dysfunkcją nie uległy w tym czasie zmianie (nadal nie był on zdolny do samodzielnej egzystencji i wymagał stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji), co znajduje potwierdzenie w treści wskazań zawartych w wyroku Sądu Rejonowego dla W.-Śródmieścia z dnia 29 stycznia 2015 r. W tym stanie przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami , o którym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń, w tym wypadku na skutek wyroku sądowego, zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takim orzeczeniem niewątpliwie legitymował się M. M., co jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w art. 17 powołanej ustawy opiekująca się nim matka Z. M., winna uzyskać prawo do żądanego świadczenia. Należy zauważyć, że – wbrew stanowisku organu – przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest bezpośrednio związany z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, jak też z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powyższe akty zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych. Nie mogą stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne, wykładni rozszerzającej, w tym opartej na przepisach podustawowych. Kryterium wiekowe (ukończone, nieukończone 16 lat) stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania tj. dla osób poniżej 16-go roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107 Dz. U. z 2008 r. Nr 138, poz. 872) dokonał interpretacji pojęcia "dziecko" w świetle art. 17 ust. 1 ustawy w sposób następujący: "Należy jednak zwrócić uwagę, że zamieszczona w art. 3 pkt 4 ustawy definicja "dziecka" nie określa granic wiekowych dziecka, stanowiąc "ilekroć w ustawie mowa (...) o dziecku - oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieka prawną". Z art. 17 ust. 1 ustawy nie wynika, aby pojęcie dziecka, stosowane do celów ustalenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zostało zawężone w stosunku do przytoczonej definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy przez wskazanie granic wiekowych, przeciwnie, wskazany w art. 17 ust. 1 ustawy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ściśle wiąże się z określonym typem regulacji rodzinnych, dla określenia których konieczne jest użycie pojęcia dziecka (wymagającego opieki), bez względu na jego wiek". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji, uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. H.B.5.02.2016 r.