II GSK 3190/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2143/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wiśniew z dnia 25 lipca 1993 r. nr XIX/120/93 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 1 ust. 3. i ust. 4. uchwały Rady Gminy Wiśniew z dnia 25 lipca 1993 r. nr XIX/120/93 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2143/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wiśniew z dnia 25 lipca 1993 r. nr XIX/120/93 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prokurator Rejonowy w Siedlcach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy Wiśniew z dnia 25 lipca 1993 r. Nr XIX/120/93 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy Wiśniew miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, zmienioną uchwałą Rady Gminy Wiśniew z dnia 21 kwietnia 2004 r. Nr XIV/104/04. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez określenie w uchwale warunków, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży napojów alkoholowych, zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz uregulowanie zagadnień wcześniej określonych w ustawie, podczas gdy rada gminy jako organ związany upoważnieniem ustawowym nie może wykraczać poza kompetencje przyznane w ustawie. W ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy nie mieści się uprawnienie rady gminy do konkretyzowania wyglądu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a tym bardziej warunków budowy takich punktów. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i 4, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy w Wiśniewie wniosła o oddalenie skargi. Jej zdaniem, ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Podniosła, że nie można tego interpretować w sposób zawężający, ograniczając się tylko do odległości pomiędzy obiektami. Określenie minimalnej powierzchni sal sprzedaży napojów alkoholowych czy też zaakcentowanie konieczności posiadania zaplecza socjalnego w placówkach miało służyć ograniczeniu ilości sprzedawanego alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowane przepisy uchwały naruszały zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ograniczenie ilości sprzedawanego alkoholu miało być realizowane poprzez m.in. określenie minimalnej powierzchni sal sprzedaży napojów alkoholowych czy też zaakcentowanie konieczności posiadania zaplecza socjalnego w placówkach określonych w § 1 ust. 4 uchwały. W ocenie Sądu I instancji, Rada Gminy słusznie uznaje, że celem § 2 uchwały było określenie, że zasady w niej wskazane nie odnoszą się do sprzedaży w oparciu o zezwolenia jednorazowe na sprzedaż napojów alkoholowych i piwa na imprezach organizowanych na otwartym powietrzu (na miejscu i na wynos). Ponadto skarga do WSA nie zawiera uzasadnienia w zakresie wniosku o uchylenie § 3 oraz § 4 uchwały, zatem Sąd nie ma możliwości odniesienia się do stanowiska Prokuratora. Sąd I instancji zauważył następnie, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie Rady Gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ani tym bardziej określanie warunków budowy takich punktów, czy też precyzowanie wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać, natomiast możliwe jest dokonywanie ograniczeń dotyczących określania warunków takich punktów. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie kwestionowane przepisy uchwały Rady Gminy realizują delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Prokurator Okręgowy w Siedlcach złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2143/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Prokurator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że regulacje § 1 ust. 3 i 4, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem i nie zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia, co doprowadziło do błędnej decyzji o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że w analizowanych przepisach zaskarżonej uchwały rada określiła warunki niewynikające z umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wykazał się dostatecznie konsekwencją rozumowania, niezbędną przy wykładni prawa i stosowaniu prawa. Sąd stwierdził bowiem, że z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Nie mniej jednak, zdaniem tego Sądu cel tej ustawy pozwala przyjąć, że kwestionowane przez prokuratora § 1 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy w Wiśniewie określające minimalną powierzchnię sal sprzedaży napojów alkoholowych i stawiające wymaganie posiadania zaplecza socjalnego i sanitarnego nie wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy. Realizują to upoważnienie ustawowe, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej. Niekonsekwencja Sądu polega również na tym, że przyjętą interpretację art. 12 ust. 2 ustawy uzasadnia celem ustawy, uznając za cel art. 12 ust. 2 przewidującego ustalenie przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie szczególną ochronę pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jaki może stwarzać alkohol. Pomijając już to, że ta teza o celu regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 nie ma żadnego uzasadnienia w ustawie, trudno dopatrzyć się związku pomiędzy wymaganiem wyposażenia punktu sprzedaży napojów alkoholowych w zaplecze socjalne i sanitarne a ochroną przed alkoholem szkoły albo kościoła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wynika dla rady gminy upoważnienie do uzupełnienia przepisów ustawowych. Rada gminy posiada znaczną swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest to jednak aż taka swoboda, która pozwalałaby jej tworzyć prawo, kierując się wyłącznie celem ustawy, a nie przyznanymi jej w ustawie kompetencjami. Jest bezsporne, że zakwestionowane w skardze na uchwałę rady gminy postanowienia ust. 3 i 4 § 1 tej uchwały określają warunki sprzedaży, a nie zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Nie ulega też wątpliwości, że na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Najlepszym tego potwierdzeniem jest fakt, że z dniem 9 grudnia 1996 r. w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i z dniem 9 listopada 2002 r. z tego rozszerzenia zrezygnowano. Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez niedostrzeżenie niezgodności z ustawą ust. 3 i 4 § 1 uchwały Rady Gminy w Wiśniewie nr XIX/120/93 z 25 lipca 1993 r. Nie podziela natomiast zarzutów obejmujących § 2, § 3 i § 4 tej uchwały, jako że wnoszący skargę kasacyjną nie podał żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.