VI SA/Wa 2143/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę w całości Rada Gminy w W. Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 1993 r. w sprawia zasad usytuowania na terenie gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych zmienioną w § 1 ust. 1 Uchwałą Rady Gminy w W. Nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. ustaliła, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 mb. od szkół, przedszkoli, kościołów i cmentarzy (zwanych dalej obiektami chronionymi). W § 2 uchwalono, iż odległość mierzona jest w linii prostej od drzwi wejściowych (wyjściowych) miejsca sprzedaży do najbliższego rogu ogrodzenia posesji, na której usytuowany jest obiekt chroniony, a jeżeli teren nie jest ogrodzony do drzwi wejściowych (wyjściowych) obiektu chronionego. W kolejnych paragrafach określono warunki, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez określenie w uchwale warunków, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży napojów alkoholowych, zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz uregulowanie zagadnień wcześniej określonych w ustawie, podczas gdy Rada Gminy jako organ związany upoważnieniem ustawowym nie może wykraczać poza kompetencje przyznane w ustawie. Zdaniem urzędu prokuratorskiego powyższa regulacja stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie § 1 ust. 3 i 4, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały bowiem uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych określonych w preambule, art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto wskazał, że w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mieści się uprawnienie Rady Gminy do konkretyzowania wyglądu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a tym bardziej warunków budowy takich punktów. W związku z powyższym wnosił o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i 4, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy w W. wnosiła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazał na główne założenie regulacji stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra narodu. W myśl art. 1 ww. ustawy założenie to organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Wyjaśniła, że podejmując uchwały ma swobodę działania, co nie jest równoznaczne z dowolnością. Jej zdaniem ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem Rady Gminy nie można tego interpretować w sposób zawężający, ograniczając się tylko do odległości pomiędzy obiektami. Ograniczenie ilości sprzedawanych alkoholi miało służyć określenie minimalnej powierzchni sal sprzedaży napojów alkoholowych czy też zaakcentowanie konieczności posiadania zaplecza socjalnego w placówkach określonych w §1 ust. 4 uchwały. Jej zdaniem celem § 2 uchwały było określenie, że zasady w niej wskazane nie odnoszą się do sprzedaży w oparciu o zezwolenia jednorazowe na sprzedaż napojów alkoholowych i piwa na imprezach organizowanych na otwartym powietrzu (na miejscu i na wynos), a nie do określenia warunków sprzedaży. Podniosła, że skarga do WSA nie zawiera uzasadnienia w zakresie wniosku o uchylenie § 3 oraz § 4 uchwały, zatem na chwilę obecną brak jest możliwości odniesienia się do zarzutów. Jej zdaniem celem ustawy jest nie tylko ograniczenie dostępności alkoholu, ale też niejako wymuszenie współpracy między poszczególnymi jednostkami państwowymi a stwierdzenie nieważności uchwały prawa miejscowego jest radykalnym środkiem i winien być on stosowany w sposób wyważony. W świetle powyższego uznała, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 3 i 4, § 2, § 3 i § 4, dlatego też zasadny jest wniosek o oddalenie skargi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w W. z [...] lipca 1993 r. Nr [...] w sprawia zasad usytuowania na terenie gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych zmieniona w § 1 uchwałą opisaną we wniosku Prokuratora Rejonowego w S. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r., II GSK 497/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 oraz 2 powołanej ustawy (v. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ww. ustawy. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Jednakże w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały naruszał zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu, Rada Gminy słusznie wykazuje, że przepisy ogólne ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazują, że Rada Gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W preambule ustawodawca wskazał na główne założenie wspomnianej regulacji stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Z art. 1 ustawy wynika założenie, że to organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. W tym stanie rzeczy ograniczenie ilości sprzedawanych alkoholi miało być realizowane poprzez m.in. określenie minimalnej powierzchni sal sprzedaży napojów alkoholowych czy też zaakcentowanie konieczności posiadania zaplecza socjalnego w placówkach określonych w §1 ust. 4 uchwały. W ocenie Sądu Rada Gminy słusznie uznaje, że celem § 2 uchwały było określenie, że zasady w niej wskazane nie odnoszą się do sprzedaży w oparciu o zezwolenia jednorazowe na sprzedaż napojów alkoholowych i piwa na imprezach organizowanych na otwartym powietrzu (na miejscu i na wynos), a nie do określenia warunków sprzedaży. Zasadnie podniesiono, że skarga do WSA nie zawiera uzasadnienia w zakresie wniosku o uchylenie § 3 oraz § 4 uchwały, zatem na chwilę obecną Sąd podobnie jak Rada Gminy nie ma możliwości odniesienia się stanowiska Prokuratora Rejonowego. Kwestionowany przepis uchwały jest wypełnieniem tejże delegacji. Wskazuje, on sposób liczenia odległość od obiektów chronionych. Tym samym zdaniem Sądu kontrolowany przepis uchwały Rady Gminy wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie Rady Gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ani tym bardziej określanie warunków budowy takich punktów, czy też precyzowanie wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać, natomiast możliwe jest dokonywanie ograniczeń dotyczących określanie warunków takich punktów. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest bowiem naruszeniem normy upoważniającej i stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany zapis uchwały Rady Gminy w rzeczy samej realizuje delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Toteż zapis ten nie narusza prawa, a tym samym zarzuty zawarte w skardze są nietrafne. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.