I OSK 1834/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2809/15 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz K. K. i J. K. kwotę 3.837,40 (trzy tysiące osiemset trzydzieści siedem 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2809/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K.K. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "Minister" z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy punkt I i II decyzji Wojewody [...], dalej również jako "Wojewoda" z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] ponadto uchylił punkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w pozostałej części skargę oddalił oraz zasądził na rzecz skarżących K.K. i J.K. solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Wojewody z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie [...] miasta S. o pow. [...] ha została przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku P. – S. od km [...] km do km [...] oraz odbudowie mostu w miejscowości P. (km [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] czerwca 2008 r. W związku z powyższym Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 12 ust. 4 a i f oraz 5, art. 18 ust. 1 i 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013. 687 z późn. zm.); zwanej dalej "u.r.i.d.p." lub "specustawą drogową", w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1 a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. 518. z późn. zm); dalej jako "u.g.n.", art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 z późn.zm), w pkt I i II ustalił i przyznał odszkodowanie w wysokości 46.688 zł na rzecz skarżących z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta S. wraz z naniesieniami budowlanymi. Natomiast w pkt III i IV odmówił przyznania odszkodowania na rzecz PKO Banku Polskiego S.A. Oddział w P. i Gminy S., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Minister po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. Organ II instancji powołał się na art. 12 ust. 1, 2, 4, 4a, 4d, art. 18 ust. 1 u.r.i.d.p. i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A.I. Aktualność operatu została potwierdzona przez jego autora 16 lutego 2015 r. i spełnia ona wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209. ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny") oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n. Na powyższą decyzję K.K. i J.K. wywiedli skargę do WSA w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku ustaleń co do cen transakcyjnych działek nabywanych pod inwestycje drogowe na terenie gminy S. lub obszaru miasta P., czyli obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oraz przez niedopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego, w której dokonałby on weryfikacji swojego operatu przez uwzględnienie cen transakcyjnych działek nabywanych pod inwestycje drogowe w obrębie miasta S. i określił wartości nieruchomości zgodnie z ustawowymi kryteriami, w sytuacji gdy strona w odwołaniu zgłosiła takie żądanie, a przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, w konsekwencji czego naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego: art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 u.r.i.d.p. i § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym zaniżeniu wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność małżonków K. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że spór pomiędzy skarżącym i Ministrem koncentruje się wokół kwestii, czy organ ustalając wysokość odszkodowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy. WSA wskazał, że zgodnie z orzecznictwem rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Jednakże może, a wręcz jest obowiązany, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Skarżący w piśmie z 12 lipca 2013 r. zgłosili szereg zarzutów do operatu szacunkowego A.I. z [...] kwietnia 2013 r. Zarzuty te dotyczyły m. in. wadliwego - zdaniem skarżących - doboru nieruchomości do porównania. Biegły poinformował organ pismem z [...] grudnia 2013 r., że po analizie pisma skarżących sporządził kolejny operat szacunkowy, określając tym razem wartość wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego na kwotę 44.317 zł zamiast 24.532 zł oraz 24.350 zł określonych w dwóch wcześniejszych operatach. Jak zauważył Sąd I instancji, biegły nie wyjaśnił rzeczowo w nadmienionym piśmie przyczyn tak zasadniczej zmiany stanowiska. Co prawda biegły dobrał inne trzy nieruchomości do porównania, żadna z nich nie pochodziła jednak z postulowanych przez skarżących miejscowości, tj. S. lub P. Sąd I instancji podkreślił, że biegły, bez jakiegokolwiek rzeczowego uzasadniania, a przede wszystkim, bez poparcia swych twierdzeń konkretnymi transakcjami stwierdził, że ceny gruntów nabywanych pod drogi są wyższe niż ceny gruntów pod budownictwo mieszkaniowe lub tereny inwestycyjne. Nie jest również znane stanowisko biegłego, co do podnoszonej przez skarżących kwestii wyceny użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej. Organ pierwszej instancji nie zauważył tych sprzeczności w opinii biegłego. Sąd podkreślił, że dobór nieruchomości do porównania ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia wyniku operatu szacunkowego i wszelkie wątpliwości czy zastrzeżenia strony powinny być przez organ wnikliwie i rzeczowo wyjaśnione. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji winien zażądać od biegłego pisemnych wyjaśnień co do omówionych wyżej niespójności i niejasności między operatem a pismem biegłego z [...] grudnia 2013 r. Wyjaśnień takich nie zażądał również organ odwoławczy. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia m. in. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Utrudniony kontakt z biegłym A.I. nie zwalniał organu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, podobnie jak obowiązku tego nie uchyla okoliczność, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie zostało zakończone pomimo upływu ponad siedmiu lat od pozbawienia skarżących prawa użytkowania wieczystego decyzjami z 2007 i 2008 r. W konsekwencji Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że procedura ustalenia odszkodowania została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z wymogami sprawiedliwości proceduralnej, w tym wymogiem wnikliwego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w zakresie pkt. 1, pkt. 2 oraz pkt. 4. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a., polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został przeanalizowany, oceniony, decyzja zaś odpowiednio uzasadniona. Ponadto skarżący kasacyjnie zaskarżył rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, tj. naruszenie przez Sąd: art. 231 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, naruszenie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze. zm.), dalej: rozporządzenie, przez jego zastosowanie i ustalenie wysokości wpisu na kwotę 1401 zł, a zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej, a ponadto sąd nie ustalił rzeczywistej wartości przedmiotu zaskarżenia, gdyż strona nie udowodniła jakiej wysokości odszkodowanie kwestionuje oraz naruszenie art. 231 zdanie pierwsze w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 roku poprzez zaniechanie ustalenia wartości przedmiotu zaskarżenia oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013 r., poz. 490 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. K.K. i J.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wypada także wyjaśnić, że przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 84 §1 oraz 107 § 1 k.p.a. polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten wskazuje, kiedy sąd administracyjny uwzględnia skargę z uwagi na wymienione tam naruszenia. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 84 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a. Powyższe wynika z faktu, że w ocenie NSA, słusznie Sąd I instancji wskazał, że ustalając wysokość odszkodowania organy nie dochowały wszelkich wymogów procedury administracyjnej związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy, który wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przede wszystkim dotyczy to kluczowego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania, jakim jest operat szacunkowy. Skarżący kasacyjnie organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że materiał dowodowy został przeanalizowany, oceniony, a decyzja odpowiednio uzasadniona. Tymczasem powołany w sprawie biegły sporządził kolejne operaty szacunkowe, w których zwiększał wartość wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, nie wyjaśniając jednak rzeczowo przyczyn tak zasadniczej zmiany stanowiska, mimo stosowania tego samego podejścia oraz metody. Ponadto, jak wskazał WSA, z analizy operatu nie wynika, aby przedmiotem porównania były transakcje dotyczące gruntów w S. Transakcje, o których wspomniano w piśmie skarżących nie dotyczyły gruntów nabywanych pod drogi, a praw użytkowania wieczystego gruntów inwestycyjnych nabytych przez sąsiadów skarżących od gminy w drodze przetargu. Wprawdzie biegły stwierdził, że ceny gruntów nabywanych pod drogi są wyższe, niż ceny gruntów pod budownictwo mieszkaniowe lub tereny inwestycyjne, lecz w żaden sposób nie uzasadnił (wykazał) tego. Nie jest również znane stanowisko biegłego co do podnoszonej przez skarżących kwestii wyceny użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej. Jak zaznaczył WSA dobór nieruchomości do porównania ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia wyniku operatu szacunkowego i wszelkie wątpliwości czy zastrzeżenia strony powinny być przez organ wnikliwie i rzeczowo wyjaśnione. Dodatkowo z decyzji organów nie wynika jasno czy należy brać pod uwagę ceny nieruchomości mieszkaniowo - usługowych lub inwestycyjnych, czy też przeznaczonych pod drogi, mając na uwadze tzw. zasadę korzyści oraz fakt, że decyzją z dnia 5 grudnia 2006 r. została wydana decyzja Burmistrza Miasta S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali warsztatowej i magazynowej oraz budynku handlowo - biurowo - administracyjnego, oraz budowę zjazdu publicznego. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności przemawiają za słusznością rozstrzygnięcia zapadłego przed Sądem I instancji. Każda z nich odnosi się do operatu, będącego głównym dowodem w sprawie. Dlatego nie ulega wątpliwości, że organy nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, jak również nie podjęły działań mających na celu zapobieżenie tym zaniechaniom i wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. W szczególności nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art.107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a zwłaszcza nie zarzucał organom jego naruszenia. Organ orzekający zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Należy bowiem podkreślić, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia odszkodowania, kierując się zasadami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w u.g.n. Normy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mają jedynie charakter wykonawczy wobec u.g.n., dlatego muszą być stosowane w świetle zasad wynikających z tej ustawy. Należy więc zadośćuczynić wyjaśnieniu, czy ustalone odszkodowanie spełnia wymagania powołanych ustaw. W szczególności, czy została zachowana zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 powołanej ustawy, według której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. sytuacja określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. Wyznacznikiem wartości nieruchomości, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 ust. 3 powołanej ustawy - jest bowiem aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości, a nie dotychczasowe jej przeznaczenie. Podkreślenia wymaga również, że według § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyznacznikiem wyceny nieruchomości według cytowanego przepisu jest przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Ta reguła jest wyłączona, jeżeli możliwa jest wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Transakcje nieruchomościami drogowymi muszą jednak spełniać ustawowe kryterium wartości rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 u.g.n., według którego wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, zgodny ze stanowiskiem organu wyrażonym w niniejszej sprawie, że istota oceny operatu szacunkowego sprowadza się do kontroli tego dowodu pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. dotyczącymi oceny dowodów. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Niemniej jednak obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie reguł postępowania określonych w k.p.a. Na organie, stosownie do art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta musi co najmniej potwierdzić, że operat jest logiczny, spójny i zupełny, a jego konstrukcja musi umożliwiać organowi kontrolę przeprowadzonego przez rzeczoznawcę procesu wyciągania wniosków. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Organ ma także możliwość wystąpienia o dokonanie oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym może zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie uwagi powyższe mają o tyle istotne znaczenie, że w aktach sprawy znajdują się trzy operaty szacunkowe sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę w odniesieniu do tej samej nieruchomości gruntowej zawierające diametralnie różne wyceny. Organ orzekający uwzględnił "ostateczną" wycenę nieruchomości i ocenił sporządzony operat jako prawidłowy, nie wyjaśniając dokonanych w toku postępowania zmian i korekt w zakresie wyceny i poddając w tej sytuacji szczegółowej rozwadze wartości operatu szacunkowego, który podlegał wielokrotnym zmianom. Wspomnieć należy, że operat musi odzwierciedlać czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność, do której zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy, polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu (por. wyrok NSA z dnia 8 rudnia 2016 r., II GSK 1881/15). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rozstrzygnięcia kosztów postępowania również pozostają bezzasadne. Wysokość wpisów stosunkowego i stałego, a także katalog spraw, w których pobierany jest wpis stały, określa wydane na podstawie art. 233 p.p.s.a. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość wpisu stałego ma cechy stabilności i niezmienności, określona jest bowiem w § 2 tego rozporządzenia. Wysokość wpisu stosunkowego ustalana na podstawie § 1 tego rozporządzenia jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia podanej w skardze przez stronę bądź ustalonej przez sąd. Dla wysokości tego rodzaju opłaty nie ma tak istotnego znaczenia, jak ma to miejsce w przypadku wpisu stałego, rodzaj przedmiotu sprawy, jak również zaskarżona do sądu forma działania organu. Wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi bowiem najczęściej określony procent należności, którą strona zobowiązana jest uiścić na mocy aktu administracyjnego (por. S.Babiarz, P.Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162), natomiast w sprawach, w których żądanie strony dotyczy przyznania należności pieniężnej – wysokość należności jaką jej zdaniem powinna otrzymać. W niniejszej sprawie wysokość wpisu ustalono stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 2193 ze zm.). Prawidłowo przyjęto w sprawie, że należnym wpisem od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wpis stosunkowy. To bowiem charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a jest należność pieniężna. Wprawdzie w uchwale siedmiu sędziów z dnia z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 uznano, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania, jednak wspomniana uchwała w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było bowiem jedynie ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Określając rodzaj wpisu sądowego nie można zatem utożsamiać spraw, w których przedmiotem zaskarżenia, tak jak w niniejszej sprawie, jest decyzja ustalająca odszkodowanie ze sprawami, których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu. Inaczej mówiąc odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomości stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia - jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że należnym wpisem od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wpis stosunkowy. To bowiem charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a jest należność pieniężna (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 237/11). W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna, dlatego też słusznie Sąd I instancji zastosował art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie zaniechano ustalenia wartości przedmiotu zaskarżenia, bowiem wartością była wartość przyznanego przez organy odszkodowania. Strona nie miała obowiązku udowadniania, jak wskazano w skardze kasacyjnej, jakiej wysokości odszkodowanie kwestionuje. Nadto z tego powodu słusznie zastosowano § 14 ust. 2 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. W konsekwencji przyjąć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uchylił zaskarżone decyzje administracyjne, podnosząc na s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku braki w ustaleniach i ocenach stanu faktycznego, co stanowić będzie jednocześnie wskazówkę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy. W świetle braku zasadności wskazanych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.