IV SA/Wa 2809/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy punkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]; 2. uchyla punkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących K. K. i J. K. solidarnie kwotę 3835 (trzy tysiące osiemset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej określanego również jako: "Minister" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Zaskarżoną decyzją Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i K. K. (zwanych dalej "skarżącymi"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...], ustalającą w punkcie I i przyznającą w punkcie II odszkodowanie w wysokości 46 688 zł na rzecz skarżących (na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...] o pow. 0,0826 ha wraz z naniesieniami budowlanymi, a także odmawiającą w punktach III i IV przyznania odszkodowania na rzecz PKO Banku Polskiego S.A. Oddział w [...] i [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie [...] miasta [...] o pow. 0,0826 ha została przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] od km 402+567,63 km do km 413+600 oraz odbudowie mostu w miejscowości [...] (km 408+408). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4a i f oraz 5, art. 18 ust. 1 i 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013. 687 z późn. zm.; zwanej dalej "u.r.i.d.p." lub "specustawą drogową"; aktualny t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 2031), w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. 518. z późn. zm.; dalej: dalej "u.g.n."; aktualny t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1774), art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 z pózn. zm.; aktualny t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 460, zwanej dalej "u.o.d.p."), w pkt I i II ustalił i przyznał odszkodowanie w wysokości 46.688 zł na rzecz skarżących z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...] wraz z naniesieniami budowlanymi. Natomiast w pkt III i IV odmówił przyznania odszkodowania na rzecz PKO Banku Polskiego S.A. Oddział [...] i Gminy [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. II.2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu wskazali, że odszkodowanie ustalone na podstawie operatu szacunkowego opiera się na transakcjach nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Wskazali, że wycena nie uwzględnia ustaleń orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r. zgodnie z którym ceny gruntów pod zabudowę przyległych do miasta S., przez które przebiega droga krajowa nr [...] kształtują się na poziomie od 91,24 zł/m2 do 284,74 zł/m2. Skarżący podnieśli także że z uzasadnienia decyzji nie wynika by organ I instancji ustalił własność naniesień budowlanych znajdujących się na nieruchomości w postaci chodnika z kostki brakowej oraz wiaty przystanku autobusowego. W odwołaniu wskazano także, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania utracił swoją ważność i nie może być dłużej wykorzystany. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w kwocie co najmniej 78.470 zł. II.3. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. Organ II instancji powołał się na art. 12 ust. 1, 2, 4, 4a, 4d, art. 18 ust. 1 u.r.i.d.p. i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] miasta S. o pow. 0,0826 ha, stanowi operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. (uprawnienia nr [...]). Aktualność operatu została potwierdzona przez jego autora [...] lutego 2015 r. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości S., w terenie zurbanizowanym, poza ścisłym centrum miasta. Wyceniana nieruchomość stanowi niezabudowany grunt, stanowiący nieużytek. Na gruncie znajdują się naniesienia budowlane w postaci: ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych i podmurówce, chodnik z kostki brukowej na pow. ok. 170 m2; wiata przystanku autobusowego o pow. zabudowy 10 m2. Występują także naniesienia roślinne w postaci dwudziestoletniego drzewa ozdobnego. W sąsiedztwie wycenianej nieruchomości znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2006 r. wyceniania działka położona jest oznaczona jako tereny mieszkaniowe i usług podstawowych wskazane do rehabilitacji funkcjonalno-przestrzennej z zaznaczonymi liniami telekomunikacyjnymi istniejącymi. Ze względu na fakt, że przedmiotem wyceny jest grunt wraz z jego częściami składowymi a jednocześnie nie występują w obrocie rynkowym nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, biegły dokonał wyceny wartości odtworzeni owej nieruchomości. Wartość gruntu wycenianej nieruchomości biegły oszacował w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły zbadał rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. przeznaczonych na inwestycje drogowe. Badaniem objęto transakcje występujące na rynku województwa [...]. Średnie ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu zgodnym z pierwotnym przeznaczeniem przedmiotu wyceny. W związku z powyższym na podstawie art. 134 ust 4 u.g.n. biegły dokonał wyceny gruntu przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele inwestycji drogowych. Ceny transakcyjne wybranych nieruchomości zawierały się w zakresie od 72,23 zł/m2 do 101,01 zł/m2, przy średniej cenie 92,05 zł/m2. Transakcje porównawcze zawarte były w latach 2012-2013. Ceny nieruchomości porównawczych zostały zaktualizowane w związku z występowaniem trendu zmiany ceny w czasie. Po skorygowaniu ceny średniej o współczynniki korygujące biegły ustalił wartość prawa własności gruntu na kwotę 74.425 zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości biegły ustalił na 44.317 zł. Wartość części składowych nieruchomości biegły wycenił na 22.899 zł, w tym wartość ogrodzenia 2.371 zł. Ostatecznie wartość prawa użytkowania wieczystego wraz z wartością ogrodzenia biegły ustalił na 46.688 zł i w takiej wysokości organ wojewódzki ustalił odszkodowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209. ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny"), oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n. Ponadto analiza operatu szacunkowego z [...] grudnia 2013 r. nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nieruchomość znalazła się w użytkowaniu wieczystym skarżących na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2005 r. przed notariuszem A. S.. Z treści tego dokumentu wynika, że skarżący zakupili prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której później wydzielono działkę nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, wraz z budynkiem o pow. 71,90 m2. Uznać zatem należy, że własność innych budowli pozostała przy właścicielu nieruchomości. Co do twierdzeń odnośnie uwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania wartości nasadzeń roślinnych organ stwierdził, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, a nie użytkownika wieczystego. Odnośnie podniesionego zarzutu, że wycena nie uwzględnia ustaleń orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r. zgodnie z którym ceny gruntów pod zabudowę, przyległych do miasta [...], przez które przebiega droga krajowa nr [...] kształtują się na poziomie od 91,24 zł/m2 do 284,74 zł/m2, organ powołał się na art. 130 ust 2 u.g.n. i art. 12 ust 5 u.r.i.d.p. i wskazał, że decyzja SKO nie jest podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. III.1 W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra (skierowanej wobec całej decyzji) skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie nie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku ustaleń co do cen transakcyjnych działek nabywanych pod inwestycje drogowe na terenie gminy S. lub obszaru miasta [...], czyli obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, b) art. 75 § 1, 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego, w której dokonałby weryfikacji swojego operatu przez uwzględnienie cen transakcyjnych działek nabywanych pod inwestycje drogowe w obrębie miasta [...] i określi wartości nieruchomości zgodnie z ustawowymi kryteriami, w sytuacji gdy strona w odwołaniu zgłosiła takie żądanie, a przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, w konsekwencji czego naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, 2) naruszenie prawa materialnego: art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 u.r.i.d.p. i § 36 ust. 2 rozporządzeniem w sprawie wyceny - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym zaniżeniu wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność małżonków K., a tym samym ustaleniu odszkodowania w rażąco niskiej kwocie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi, że w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] wnosili o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazali też na wadliwość operatu szacunkowego, wskazując, że rzeczoznawca naruszył zasady szczególnej staranności, gdyż przy dokonywaniu szacowania wartości nieruchomości błędnie określił nieruchomości podobne. Organ nie podjął czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu, a jedynie wystąpił do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności, bez której operat nie mógłby stanowić dowodu w sprawie i być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Zatem w postępowaniu odwoławczym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego, która stanowi jedynie dowód w sprawie, podlegający swobodnej ocenie. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Pozostałe strony, prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, nie stawiły się. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Stosownie do art. 18 cyt. wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl zaś art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale 3, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie to obejmuje przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. dotyczące wywłaszczeń, w tym przewidziane tam zasady ustalania i wypłaty odszkodowania, jak również zasady sporządzania operatu szacunkowego, w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym kluczowe znaczenie ma tu § 36 powoływanego rozporządzenia. IV.4. Spór pomiędzy skarżącym i Ministrem koncentruje się wokół kwestii, czy organ ustalając wysokość odszkodowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy (który to obowiązek wynika m. in. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten dotyczył przede wszystkim oceny operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I., który był kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu, organy tym wymaganiom proceduralnym nie sprostały. IV.5. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). IV.5. Przenosząc powyższy pogląd NSA na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w piśmie z [...] lipca 2013 r. zgłosili szereg zarzutów do operatu szacunkowego A. I. z [...] kwietnia 2013 r. (czyli drugiego operatu sporządzonego przez tego biegłego w sprawie). Zarzuty te dotyczyły m. in. wadliwego – zdaniem skarżących – doboru nieruchomości do porównania. Skarżący domagali się nie tylko porównania transakcji nieruchomości zlokalizowanych w S. lub P., ale podnosili, że ceny podobnych nieruchomości pod zabudowę zlokalizowanych w bliskiej okolicy są znacznie wyższe. Organ pierwszej instancji przesłał to pismo skarżących do biegłego. Biegły poinformował organ pismem z [...] grudnia 2013 r., że po analizie pisma skarżących sporządził kolejny operat szacunkowy, określając tym razem wartość wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego na kwotę 44.317 zł (w pierwszym operacie tego biegłego z [...] listopada 2012 r. była to kwota 24.532 zł, w drugim oparcie z [...] kwietnia 2013 r. kwota 24.350 zł). Biegły nie wyjaśnił rzeczowo w nadmienionym piśmie przyczyn tak zasadniczej zmiany stanowiska, przy czym z analizy jego trzech operatów wynika, że w każdym przypadku zastosował tę samo podejście (tj. porównawcze) oraz metodę (tj. porównania parami). Analizując operat można natomiast stwierdzić, że biegły dobrał inne trzy nieruchomości do porównania. Żadna z tych nieruchomości nie pochodziła jednak z postulowanych przez skarżących miejscowości, tj. S.lub P.. W tym aspekcie wysoce niejasne jest stwierdzenie z pisma biegłego z [...]grudnia 2013 r., że "Po zapoznaniu się z uwagami Strony dotyczącymi wartości gruntów w S. wykonałem ponowną analizę rynku nieruchomości drogowych co skutkuje sporządzeniem nowego operatu szacunkowego". Po pierwsze, jak wskazano wyżej, z analizy operatu nie wynika, aby przedmiotem porównania były transakcje dotyczące gruntów w S.. Po drugie, transakcje, o których wspomniano w piśmie skarżących nie dotyczyły gruntów nabywanych pod drogi, a praw użytkowania wieczystego gruntów inwestycyjnych nabytych przez sąsiadów skarżących od gminy w drodze przetargu. Tymczasem biegły stwierdził (bez jakiegokolwiek rzeczowego uzasadniania, a przede wszystkim bez poparcia swych twierdzeń konkretnymi transakcjami), że ceny gruntów nabywanych pod drogi są wyższe niż ceny gruntów pod budownictwo mieszkaniowe lub tereny inwestycyjne. Po trzecie, nie jest znane stanowisko biegłego co do podnoszonej przez skarżących kwestii wyceny użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej. Sądowi znane są oczywiście różnice funkcjonalne i przedmiotowe miedzy procedurą wyceny nieruchomości dla celów odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a procedurą aktualizacji opłat rocznych, ale w niniejszej sprawie skarżącym chodziło raczej o źródło wiedzy o transakcjach – zdaniem skarżących – podobnych, które uwzględniono w operacie sporządzonym w procedurze aktualizacyjnej. Organ pierwszej instancji nie zauważył tych sprzeczności w opinii biegłego. Co więcej, na s. 6 decyzji Wojewody [...] znajduje się cytat z pisma skarżących z [...] lipca 2013 r., przy nie czym jest to cytat wierny, albowiem pomijający - bez wymaganej w takim przypadku adnotacji – fragment pisma skarżących dotyczący właśnie rzeczonych transakcji z terenu S. obejmujących nieruchomości przeznaczone pod zabudowę. Zagadnienie to nie zostało wyartykułowane wprost w odwołaniu (aczkolwiek mieściło się ono w ogólnym zarzucie odwołania dotyczącym błędnego określenia nieruchomości podobnych i nieuwzględnieniu transakcji z terenu S. lub P., a nadto na s. 2 odwołania wspomina się m. in. o "cenach gruntów pod zabudowę przyległych do miasta S."). Omówionej wyżej niejasności dotyczącej operatu nie dostrzegł również Minister w zaskarżonej decyzji. Tymczasem dobór nieruchomości do porównania ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia wyniku operatu szacunkowego (tj. przyjętej wartości szacowanej nieruchomości) i wszelkie wątpliwości czy zastrzeżenia strony powinny być przez organ wnikliwie i rzeczowo wyjaśnione. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji winien zażądać od biegłego pisemnych wyjaśnień co do omówionych wyżej niespójności i niejasności między operatem a pismem biegłego z [...] grudnia 2013 r. Co istotne, wyjaśnień takich nie zażądał również Minister, chociaż postępowanie przed organem odwoławczym ma charakter merytoryczny i powinno polegać na ponownym przeanalizowaniu całokształtu materiału zebranego przez organ pierwszej instancji oraz w razie koniczności przeprowadzeniu również uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.). Podsumowując, zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia m. in. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o wnikliwe zbadanie i wyjaśnienie różnić między założeniami i ustaleniami operatu szacunkowego z [...] grudnia 2013 r., a operatem sporządzonym dla celów aktualizacja opłaty rocznej za działkę sąsiednią żądanej od skarżących, należy dodatkowo wskazać na obowiązek realizacji przez organy zasady zaufania (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzupełniająco dodać należy, że utrudniony kontakt z biegłym A. I. (został on nawet ukarany grzywną przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.) nie zwalniał organu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, podobnie jak obowiązku tego nie uchyla okoliczność, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie zostało zakończone pomimo upływu ponad siedmiu lat od pozbawienia skarżących prawa użytkowania wieczystego decyzjami z 2007 i 2008 r. Podkreślenia wymaga, że okoliczności te w nawet najmniejszym stopniu nie zostały wywołane przez skarżących i nie mogą oni ponosić ich negatywnych konsekwencji. IV.6. Analiza akt administracyjnych sprawy dokonana przez Sąd pozwoliła na stwierdzenie, że w sprawie doszło jeszcze innych istotnych uchybień procesowych dotyczących zebrania i oceny materiału dowodowego, które nie zostały wprost wyrażone w skardze. W świetle wspomnianego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., również te uchybienia organu nie mogły być przez Sąd pominięte. IV.7. Uszło w szczególności uwadze organów, że pierwszy operat sporządzony w sprawie w dniu [...] listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. istotnie różnił się od trzech operatów sporządzonych następnie przez biegłego A. I.. Niezależnie od tego, że operat ten zawierał najwyższą wartość szacowanego prawa użytkowania wieczystego (tj. 46.518 zł), to przede wszystkim biegły J. W. ustalił znacznie większą liczbę nieruchomości podobnych przyjętych do porównania (tj. 17), przy czym znaczna część tych nieruchomości pochodziła z postulowanego przez skarżących terenu P.. Pozwoliło to również biegłemu na zastosowanie innej, uznawanej za bardziej wiarygodną (przyznaje to zresztą biegły A. I. w swoim operacie na s. 6), metody szacowania, tj. korygowania ceny średniej. Jakkolwiek operat J. W. nie mógł stanowić podstawy przyznania odszkodowania (utracił on aktualność, a biegły odmówił jego potwierdzenia z uwagi na zamianę stanu prawnego), to jednak stanowił on element materiału zalegającego w aktach sprawy i winien być źródłem istotnych wątpliwości co do poprawności operatu (operatów) sporządzonych przez biegłego I.. To samo dotyczy ustaleń biegłego J. W. co do bardzo atrakcyjnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości skarżących (zob. s. 5 jego operatu). Tymczasem organy nie podjęły w tej kwestii jakichkolwiek działań, a w szczególności zwróciły się do biegłego A. I. o szczegółowe uzasadnienie tak istotnych różnic między operatami o tożsamym celu i przedmiocie. To zaniechanie organów również stanowi naruszenie m. in. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. IV.8. Kolejną kwestią, która nie została wyartykułowana wprost skardze, ale może być wyinterpretowana z powoływanego wielokrotnie pisma skarżących z [...] lipca 2013 r., jest zagadnienie przeznaczenia nieruchomości, jakie powinny być porównywane w procesie szacowania. Chodzi o to, czy należy brać pod uwagę ceny nieruchomości mieszkaniowo – usługowych lub inwestycyjnych, czy też przeznaczonych pod drogi. Z materiału zebranego w aktach wynika bowiem, że wywłaszczona nieruchomość na dzień wywłaszczenia objęta ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [..] z [...] marca 2006 r. i oznaczona jako tereny mieszkaniowe i usług podstawowych, a przede wszystkim skarżący złożyli do akt sprawy jeszcze w postępowaniu przez Wojewodą [...] decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2006 r. wydaną przez Burmistrza Miasta [...] i ustalającą m. in. dla tej nieruchomości (scil. m. in. dla działki [...], z której wydzielono następnie wywłaszczoną działkę [...]) dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali warsztatowej i magazynowej oraz budynku handlowo - biurowo – administracyjnego. Okoliczność ta nie mogła być przez biegłego pominięta (§ 36 § ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 154 ust. 2 u.g.n. Zagadnienie to wiąże się z tzw. zasadą korzyści, mającą swe oparcie m. in. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 cyt. rozporządzenia. Celem tej zasady jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13 (CBOSA). Takie było właśnie oczekiwanie skarżących sformułowane w piśmie z [...] lipca 2013 r., gdzie odwołując się do transakcji nabycia nieruchomości sąsiednich od gminy stwierdzili: "Jest to zresztą prawda, ponieważ nieruchomości o nr działek [...], sąsiadujące z naszą nieruchomością, zostały zbyte w drodze przetargu za cenę 1 m2 po 96,58 zł - wartość prawa użytkowania wieczystego. Zabierając nam grunt pod poszerzenie drogi krajowej, nikt się nie spytał jakie plany wiążemy z naszą nieruchomością. Między innymi na zabieraną nieruchomość, została wydana decyzja Burmistrza Miasta [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali warsztatowej i magazynowej oraz budynku handlowo - biurowo - administracyjnego, oraz budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 412+263 dla obsługi naszych działek nr [...]. Nieruchomość nasza została zwężona na całej długości od 2,5m do 8m co uniemożliwia nam rozbudowę prowadzonej przez nas działalności". Takie stwierdzenie skarżących powinno stanowić oczywisty sygnał dla organów, że kwestia doboru nieruchomości do porównania z punktu widzenia ich przeznaczenia (tj. czy cel zgodny z wywłaszczeniem czy też przeznaczenie aktualne na dzień wywłaszczenia) jest okolicznością istotną i winna być wnikliwie wyjaśniona przez biegłego. Tymczasem w operacie J. W. porównano po prostu transakcje nabycia nieruchomości pod drogi (nie uzasadniając takiego wyboru), natomiast biegły A. I. w tej kwestii ograniczył się do jednego zdania stwierdzając, że średnie ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu zgodnym z pierwotnym przeznaczeniem przedmiotu wyceny. Takie uzasadnienie operatu (niezakwestionowane przez organ), mając na uwadze stanowisko skarżących, nie mogło być uznane za wystarczające w świetle zasad wynikających m. in. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Ostateczna decyzja, jakie nieruchomości (tj. o jakim przeznaczeniu) winny być uwzględnione w operacie, należy do biegłego. To samo dotyczy ustalenia wartości wywłaszczonego prawa. Rzecz jednak w tym, że biegły winien w operacie w sposób rzeczowy i weryfikowalny przez organ oraz strony (a ewentualnie również przez sądy administracyjne) zaprezentować proces dochodzenia do konkluzji w tej kwestii (tj. z powołaniem się na konkretne transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi i transakcje obejmujące tereny pod zabudowę). Obowiązek wnikliwego zbadania tej kwestii postuluje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/12, CBOSA oraz cytowany tam stanowisko Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarte w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z 7 grudnia 2011 r."). IV.9. Zdaniem Sądu, stworzenie przez ustawodawcę i przekazanie organom administracji publicznej narzędzi do szybkiego pozbawiania własności nieruchomości na cele publiczne musi iść w parze z zapewnieniem gwarancji prawnych jak i procesowych (praktycznych) do szybkiego, ale przede wszystkim rzetelnego ustalenia odszkodowania za odebraną własność lub prawo użytkowania wieczystego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 1342/12, CBOSA). Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne organów administracji publicznej, nie można przyjąć, że procedura ustalenia odszkodowania została przeprowadzona w niniejszej sprawie rzetelnie, zgodnie z wymogami sprawiedliwości proceduralnej, w tym wymogiem wnikliwego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących. IV.10. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] winien mieć na uwadze powyższe oceny prawne, a także następujące wskazania co do dalszego postępowania. Po pierwsze, organ winien powołać nowego biegłego, któremu zleci wykonanie operatu szacunkowego, przy czym biegły winien w sposób rzeczowy i weryfikowalny przez organ i strony ustalić zwłaszcza, nieruchomości o jakim przeznaczeniu winny być przedmiotem porównania (w aspekcie wspomnianej wyżej zasady korzyści). Zlecanie wykonania kolejnego (już czwartego) operatu biegłemu I. jest zdaniem Sądu niecelowe w świetle wątpliwości co do rzetelności poprzednich operatów (mając na uwadze m.in. występujące miedzy nimi zasadnicze różnice co do wyceny nieruchomości skarżących), a także z uwagi na mające potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej problemy z wyegzekwowaniem od biegłego udzielenia żądanych przez organ wyjaśnień). Po drugie, biegły winien odnieść się również wnikliwie do kwestii możliwości doboru nieruchomości z terenu S. oraz P.. Po trzecie, w razie zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę do nowego operatu, organ zażąda od biegłego odniesienia się do tych uwag sposób wnikliwy i weryfikowalny przez organ i strony. IV.11. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone, uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.). IV.12. W skardze zaskarżono decyzję Ministra w całości. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi jednak do wniosku, że w istocie skarżący nie kwestionowali rozstrzygnięć zawartych w punktach III i IV decyzji organu I instancji (czyli odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz PKO Bank Polski S.A. oraz na rzecz Gminy [...]). Jest o tyle zrozumiałe, że rozstrzygnięcia nie naruszały interesów skrzących. Dlatego też skarga w pozostałej części (czyli co do utrzymania w mocy w zakażonej decyzji tych punktów decyzji organu I instancji) podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawne ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.; rozporządzenie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty te składają się: wpis od skargi (1401 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (2400 zł) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (34 zł). IV.14. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji