II SA/Sz 1175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zwany dalej "PINB", ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał inwestorowi – M. K. rozbiórkę obiektów tymczasowych (16 domków holenderskich, recepcji) wraz z tymczasowymi instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] w M., gm. M., przy ul. [...]. Ponieważ zobowiązany nie wykonał dobrowolnie nałożonego powyższą decyzją obowiązku, organ powiatowy, upomnieniem z dnia [...] r., wezwał M. K. do jego wykonania. Pomimo upomnienia, obowiązek ten nie został wykonany, w związku z czym PINB, działając jako organ egzekucyjny, doręczył zobowiązanemu w dniu 12 listopada 2014 r. tytuł wykonawczy z dnia [...] r., zawierający pouczenie o przysługującym prawie wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Wobec dalszego niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), wierzyciel nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, które przesłał zobowiązanemu na adres jego zamieszkania, a po dwukrotnym awizowaniu w skrzynce oddawczej adresata, przyjął domniemanie jego doręczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] r., odmówił M. K. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Zatem powyższe postanowienie nakładające grzywnę stało się ostateczne. Zobowiązany M. K., pismem z dnia 23 marca 2015 r. zgłosił Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w S. zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie wystawionych przez PINB tytułów wykonawczych nr: [...]. PINB kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] r., uznał zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K. podnosząc, że decyzja PINB w K. z dnia [...] r. nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów tymczasowych (16 domków holenderskich, recepcji) wraz z tymczasowymi instalacjami zewnętrznymi na działce nr [...] w M., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.3 pkt 1 i pkt 5 ustawy Prawo budowlane, zatem stanowi to podstawę do stwierdzenia jej nieważności, bowiem przedmiotowe "domki holenderskie" nie są obiektami budowlanymi, tylko przyczepami w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zobowiązany poinformował, że przygotowuje żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, co jego zdaniem będzie stanowić podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie art.97 § 1 pkt 4 K.p.a., a po wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczeń PINB, stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, skutkować będzie nieistnieniem egzekwowanego obowiązku. Zobowiązany wskazał, że nawet przy uznaniu, iż kwestionowana decyzja organu powiatowego jest ważna, obowiązek rozbiórki został wykonany przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia, zatem brak było podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na dowód powyższego twierdzenia zobowiązany dołączył kserokopię umowy o dzieło z dnia [...] r., zawartej z S. C. o "odłączenie i poprzestawianie domków holenderskich, odpięcie domków od instalacji kanalizacyjnej i elektrycznej, aby nie były one do użytku, w terminie 01.11.2015 do 12.11.2015." oraz kserokopię "rachunku z dnia [...]. za wykonanie pracy zgodnie z umową o dzieło z dnia [...]." Ponadto, w związku z wystąpieniem zobowiązanego o wzruszenie w trybach nadzwyczajnych wyżej przytoczonych rozstrzygnięć PINB (decyzja o nakazie rozbiórki) oraz postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia), wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu ich ostatecznego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładająca określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (w przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych) dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku, nie wykonał go dobrowolnie. W niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna PINB z dnia [...] r., z której można wywieść ciążący na skarżącym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nr [...]. Organ podkreślił, że PINB, przed wszczęciem przedmiotowej egzekucji, tj. wystosowaniem do zobowiązanego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją ostateczną, przeprowadził w dniu [....] r. oględziny działki nr [...], położonej w M. przy ul. [...], podczas których ustalił, że przedmiotowe obiekty tymczasowe nie zostały rozebrane. Konsekwencją powyższego było następnie wystawienie przez PINB tytułu wykonawczego, zawierającego pouczenie o przysługującym mu prawie wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia oraz podstawach, na których mogą być one wniesione, w oparciu o art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawierający enumeratywne wyliczenie tych podstaw, m.in. nieistnienie obowiązku. Z powyższego uprawnienia skarżący nie skorzystał, a na obecnym etapie postępowania, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., rozpatrywanie zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest możliwe. Ponadto organ stwierdził, że zarówno decyzja z dnia [...] r., jak postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, zostały wysłane na adres stałego zamieszkania skarżącego i skutecznie doręczone w trybie przepisów K.p.a. Wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki, nie bada się zasadności obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, a taka sytuacja będzie miała miejsce w przypadku uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak [...] z dnia [..] r. o nałożeniu grzywny na skutek wniosku o wznowienie postępowania, 2) art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania właściwy będzie organ egzekucyjny, tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., podczas gdy organ nie będzie miał już podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ zgodnie z art. 34 § 1 ww. ustawy będzie związany stanowiskiem wierzyciela, 3) art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne w administracji umarza się jeżeli obowiązek nie istniał, a w niniejszej sprawie obowiązek nie istniał, co zostanie wykazane w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak [...] z dnia [...] r. o założeniu grzywny, 4) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niezastosowanie i wbrew wniosku skarżącego nie zawieszenie postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie prowadzonej egzekucji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., mimo, że wbrew twierdzeniom organu II inst. nie będzie możliwe zawieszenie egzekucji przez Naczelnika Urzędy Skarbowego w S., ponieważ organ egzekucji w myśl art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będzie związany stanowiskiem wierzyciela. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], z dnia [....] r., w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie prowadzonej egzekucji, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego. Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył jak w zażaleniu, że wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce, co, w jego ocenie, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiło podstawę do zawieszenia niniejszego postępowania. Wniosek ten nie został jednak rozpatrzony. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce jest w toku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń PINB, które stały się podstawą wystawienia tytułów wykonawczych nr [...], skutkować będzie nieistnieniem egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne w administracji umarza się, jeżeli obowiązek nie istniał. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. (sygn. akt II FSK 360/09), stwierdził, że uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, skutkować musi umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Jeżeli obowiązek rozbiórki został wykonany przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia o wymierzeniu grzywny to brak było też jakichkolwiek podstaw do wymierzenia grzywny i w tym miejscu skarżący wskazał na zawartą umowę o dzieło nr [...]. W związku z tym M. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o nałożeniu grzywny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co również uzasadniało zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sprawa o wznowienie postępowania jest w toku. W tym stanie rzeczy, skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów i jako takie nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze zostały doręczone M. K. w dniu 12 listopada 2014 r., tak więc faktycznie wniesienie zarzutów nastąpiło po terminie przewidzianym w przepisach ustawy. Po tym terminie zobowiązany może sprzeciwiać się prowadzeniu egzekucji zgłaszając żądanie umorzenia postępowania (art. 59 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz przedstawiając dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku. Zobowiązany dowodów takich nie przedstawił. Podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1 – 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący oparł swój zarzut na punkcie 1 – "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku", wskazując na nieistnienie obowiązku. Oparł swój zarzut na faktach związanych z wystąpieniem do organu nadzoru budowlanego z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania w przedmiocie postanowienia o nałożeniu grzywny. Zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji czy postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (wyrok NSA sygn. akt II FSK 1553/13). Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji czy postanowienia kreującego egzekwowane zobowiązanie odnieść może skutek dla postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA I SA/Sz 1338/14, wyrok NSA II FSK 3120/12). Dowodu na wykonanie obowiązku przez zobowiązanego nie mogła stanowić umowa o dzieło zawarta dnia [...] r. i potwierdzający jej wykonanie (w dniach od 1.11.2015 r. do 12.11.2015 r.) rachunek z dnia [...] r., których kserokopie zobowiązany M. K. przedłożył organowi wnosząc w maju 2015 r. zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] r. w sprawie stanowiska wierzyciela. Ponadto umowa powyższa dotyczyła jedynie odłączenia mediów oraz przestawienia domków holenderskich, co nie jest tożsame z rozbiórką tych obiektów). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Oznacza to, że zakres ich stosowania uzależniony jest od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego i w sytuacji, która nie jest wprost, bądź odmiennie, uregulowana w ustawie egzekucyjnej. W świetle powyższego niektóre przepisy K.p.a. mogą być stosowane wprost, inne mogą być stosowane z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy egzekucyjnej, a jeszcze inne nie mogą być w ogóle stosowane. W toku postępowania egzekucyjnego, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7,9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zasadnicze przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego i organ właściwy do wydania postanowienia w tym przedmiocie zawiera natomiast art. 56 ww. ustawy. Jak z powyższych przepisów wynika do zawieszania postępowania egzekucyjnego właściwy jest organ egzekucyjny nie zaś wierzyciel, którym w niniejszej sprawie jest PINB. W tej sytuacji sąd stwierdza, że do kompetencji wierzyciela nie należy zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie uznając wniesiony zarzut nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony zajęły prawidłowe stanowisko i wydały postanowienia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.