II SAB/Kr 216/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Towarzystwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Towarzystwo [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku E. D. z dnia 8 maja 2015 r. określonego w skardze jako wniosek nr 2 (załącznik nr 2) odnoście punktów od 1 do 7 - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Towarzystwa [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Towarzystwa [...] na rzecz skarżącej – E. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. D. pismem z dnia 22 czerwca 2015r. wniosła skargę na bezczynność Towarzystwa [...] w K. ([...]) w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku nr 2 z dnia 8 maja 2015r. co do tego: 1. Czy prawdą jest, że w Hotelu dla psów A. S. w miejscowości W. przebywają psy [...] i psy pod opieką etatowego inspektora [...]? 2. W dyskusji publicznej (Dogomania i Facebook) kwestionowano prawo społecznego inspektora [...] do kontroli tego hotelu przeprowadzonej w dniu 7.02.2015 r. Na jakiej podstawie zrobiono dnia 23.02.2015r. drugą kontrolę przeprowadzoną przez etatowych inspektorów [...] skoro uprawnienia społecznego i etatowego inspektora niczym się nie różnią z wyjątkiem tego, że ten drugi bierze za to wynagrodzenie? 3. Ile psów przebywających w tym hotelu w dniu 23.02.2015 r. pochodziło z naszego, [...] schroniska. 4. Czy osoby przeprowadzające kontrolę Hotelu Pani S. w dniu 23.02.2015r. sprawdziły istnienie rejestru psów? Dlaczego nie odnotowano tego w protokole? 5. Czy osoby przeprowadzające kontrolę Hotelu Pani S. w dniu 23.02.2015r. sprawdziły istnienie i jakość dokumentacji medycznej psów? Dlaczego nie odnotowano tego w protokole? 6. Jaki jest wymiar kojca psa który został zaprezentowany w ciasnym boksie z posłaniem na palecie. Czy zachowany jest standard 2,5 m2 dla psa do 12 kg i 4 m2 na psa 12-25 kg? Dlaczego nie odnotowano tego w protokole? 7. Ponieważ do Hotelu przyjmowane są często psy o nieznanym pochodzeniu lub z przytulisk w których nie prowadzi się badań weterynaryjnych - to czy odnotowano gdzieś istnienie, bądź nieistnienie pomieszczenia kwarantanny? 8. Jaka wartość dla oceny sytuacji w hotelu ma dla [...] protokół inspekcji weterynaryjnej PIW z dnia 11.03.2015 r. opierający się głównie na słowach właścicielki hotelu - Pani S.?. Skarżąca na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji w żądanym zakresie w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia, oraz stwierdzenie, że bezczynność podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie podmiotowi grzywny oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2015r. sygn. II SO/Kr 26/15, a także § 9 rozdziału 1 Statutu tej organizacji Towarzystwo [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jako prowadzący działalność pożytku publicznego i wykonujący zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę Towarzystwo [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że jest zobowiązane do takiej informacji tylko w zakresie dysponowania majątkiem publicznym tj. na podstawie umowy zawartej z Gminą Miasta [...], na podstawie której Towarzystwo zobowiązuje się prowadzić schronisko dla bezdomnych zwierząt za wynagrodzeniem, a pozostały zakres działalności nie podlega temu obowiązkowi. Wszystkie informacje których udzielenia żądała skarżąca nie mieszczą się w zakresie wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym, a także nie są to informacje o których mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły kontroli warunków bytowania nie są dokonywane wobec władztwa organizacji społecznej i nie sposób przypisać takim działaniom charakteru wykonywania zadań publicznych. Przebywanie zwierząt odłowionych poza schroniskiem mieściłoby się w zakresie realizacji zadań publicznych, natomiast w tej sprawie psy znajdujące się w Hotelu A. S. nie były zwierzętami odłowionymi przez Towarzystwo. Towarzystwa nie wiązała z A. S. żadna umowa dotycząca przechowywania tych zwierząt w tym hotelu, która finansowana byłaby za środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga jest zasadna w zakresie pkt 1-7 wniosku nr 2 z dnia 8 maja 2015r. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1-5 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 do wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, opub. w LEX nr 1664475). Towarzystwo [...] jest podmiotem wykonującym określone zadania publiczne powierzone przez Gminę Miasto z zakresu opieki nad zwierzętami. Prowadzi ono schronisko dla zwierząt na podstawie umowy zawartej z Gminą Miasto, na podstawie której zobowiązuje się prowadzić schronisko dla bezdomnych zwierząt za wynagrodzeniem. W § 3 umowy wskazano, że podstawą prawną wykonywania zadań gminy jest ustawa o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002) i aktów wykonawczych do ustawy, regulaminu Schroniska, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 nakłada na gminy nieobowiązkowe zadanie własne "zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania". Przepisy wykonawcze nakazują umieszczanie wyłapanych bezdomnych zwierząt w "schroniskach". Ten sam artykuł stwierdza, że "organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego". W myśl ustawy o ochronie zwierząt, problem bezdomnych zwierząt rozwiązywany jest przez gminy w dwóch płaszczyznach: zapobiegania o jakim mowa w art. 11a (sterylizacja, adopcja, uśmiercanie ślepych miotów) oraz zapewniania opieki zwierzętom aktualnie bezdomnym w niekomercyjnych schroniskach prowadzonych przez organizacje społeczne. Z ustawowego zadania gminy "zapewniania opieki" nie wynika obowiązek utrzymywania schronisk. Dopiero podjęcie przez gminę "wyłapywania", określonego w akcie wykonawczym do ustawy, wymaga umieszczania wyłapanych bezdomnych zwierząt w "schroniskach" (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, Dz. U. z 1998 r. Nr 113, poz. 753). Dodatkowo Towarzystwo [...] pobiera od właścicieli psów opłaty za posiadanie psa. Opłata za posiadanie psa jest opłatą lokalną zgodnie z ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.). Zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty określa, w drodze uchwały, rada gminy, z uwzględnieniem górnej granicy stawki ogłoszonej przez Ministra Finansów w drodze obwieszczenia. Rada gminy może zarządzić pobór tej opłaty w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa Nr L/663/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie opłaty od posiadania psów określono wysokość opłaty oraz jej inkasenta. W § 4 ust. 1 ustalono, że zarządza się pobór opłaty od posiadania psów w drodze inkasa. W ust. 2. Inkaso opłaty od posiadania psów powierzono Towarzystwu [...] w K.. W ust. 3 ustalono wynagrodzenie za inkaso w wysokości 99% pobranej i wpłaconej kwoty. Zatem z powyższego wynika, iż Towarzystwo [...] sprawuje powierzone mu zadania publiczne i w tym zakresie działa jak organ publiczny. Dysponuje także w tym zakresie środkami publicznymi. Żądana we wniosku nr 2 w pkt 1-7 informacja dotycząca szczegółowo tam wymienionych kwestii dotyczących de facto sposobu wykonywania wyżej opisanych zadań publicznych, w szczególności co do współpracy z określonymi Hotelami dla psów, kontroli w tych instytucjach w zakresie zwierząt [...], prowadzenia rejestrów, dokumentacji medycznej, protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Towarzystwo [...] w tzw. hotelach dla zwierząt, w tym szczegółowych warunkowo przebywania zwierząt oraz pomieszczeń kwarantanny co do zwłaszcza zwierząt o nieznanym pochodzeniu, stanowi informacje publiczną, podlegającą udostępnieniu w ramach procedury określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ kwestie te związane są z przeprowadzonymi kontrolami, które z kolei mieszczą się w zakresie obowiązków Towarzystwa, jakie wynikają z umowy z 5.12.2014r., finansowanej ze środków publicznych, w tym. m.in. określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 jako podejmowanie działań interwencyjnych na obszarze terytorium całej Gminy Miejskiej. Ponadto obowiązki Towarzystwa określone w m.in. § 3 tej umowy zostały wskazane jedynie przykładowo, poprzez określenie "w szczególności", ponieważ zakres tych obowiązków ma wynikać głównie z konieczności realizacji wyznaczonych celów, a takim jest m.in. prowadzenie działalności ochronnej na terytorium Gminy Miejskiej (§ 2 umowy), a także z w/w przepisów ustawy o ochronie zwierząt, poprzez organizowanie przez gminy opieki zwierzętom bezdomnym, która z kolei może być realizowana przez odpowiednie umowy z takimi organizacjami jak skarżone Towarzystwo, finansowanymi ze środków publicznych. Zatem w zakresie informacji żądanych w pkt 1-7 wniosku nr 2 o udzielenie informacji publicznej, skarżone Towarzystwo stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Towarzystwo [...] powinno było, w ocenie Sądu, albo udostępnić informację publiczną albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji, bądź poinformować, że informacja nie znajduje się w zasobach obowiązanego. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) zdaniem Sądu, Towarzystwu [...] nie można zarzucić złej woli w rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w tym ze stanowiska Towarzystwa, nie podejmowało ono działań kierując się uznaniem, iż nie jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, co z kolei wynikało z błędnej wykładni prawa, a nie jego złej woli. Z tych też powodów brak podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast skarga nie jest zasadna w zakresie pkt 8 w/w wniosku nr 2 z dnia 8 maja 2015r. co do żądania wyrażenia stanowiska w zakresie wartości dla oceny sytuacji w hotelu ma dla [...] protokołu inspekcji weterynaryjnej opierającym się głównie na słowach właścicielki hotelu. W punkcie 4 art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca doprecyzowuje, że "dane publiczne", to między innymi treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efekty kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wobec tego wyżej opisane żądanie skarżącej, mimo iż skierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie dotyczy jednak informacji publicznej. Nie odnosi się ono bowiem do treści aktu lub treści dokumentów, a dotyczy wyjaśnienia dopiero przyszłych domniemanych motywów jakimi organ miałby się kierować przy swoich czynnościach - oceny co do wartości pewnych informacji lub danych. Nie mieści się to w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i prowadzi do oddalenia skargi w tym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi w zakresie ewidentnej większości punktów wniosku nr 2, o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. (a contrario).