II SA/Po 850/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. C. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 §5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), Wójt Gminy D. ostanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy nr (...) dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami, na terenie działki o nr ewid. (...) obręb G., położonej przy ul. (...) w G. Postanowienie wydano w związku z wystąpieniem Urzędu Gminy w K. w sprawie nr (...) o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż analizując dostęp działki o nr ewid. (...) obręb G., gm. K. do drogi publicznej stwierdzono, że działka ta ma dostęp do drogi publicznej tylko od strony Gminy D. Jednakże część działki (...) obr. G., przylegająca do działki (...), jest niewystarczająca do obsługi siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami i drogą wewnętrzną, gdyż przy działce o nr (...) szerokość pasa drogowego ul. (...) (dz. nr (...)) wynosi ok. 5,79 m. Przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają zastosowanie wyłącznie dla działki, na której prowadzone jest postępowanie związane z wydaniem decyzji warunków zabudowy, czyli działki nr ewid. (...). § 14 ust. 2 przytoczonego Rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Zgodnie z tym w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr ewid (...), obręb G., nakazano wydzielenie wewnętrznego dojazdu do planowanych działek min. 5 m. W przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej na działce nr ewid (...) obręb G., dochodzącej do drogi gminnej publicznej zlokalizowanej na działce nr (...) obręb G., gm. D., powstanie układ komunikacyjny, czyli skrzyżowania drogi publicznej z drogą wewnętrzną. W takim przypadku parametry drogi publicznej i jej szerokość określają przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 7.1 przytoczonego rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m dla dróg klasy dojazdowej. Wójt Gminy D. wyjaśnił, iż przeanalizował również nieobowiązujący już plan miejscowy uchwalony w dniu 12 maja 1993 r., zgodnie z którym część działki inwestora powinna zostać obsadzona sosnami (str. 13 planu). Zgodnie z protokołem z przeprowadzonej wizji w terenie z dnia (...).10.2014r., stwierdzono kilkunastoletni drzewostan. Organ podkreślił, że działka nr (...) w części jest drogą i taką funkcję pełni stanowiąc dojazd do budynków mieszkalnych przy zachowaniu szerokości 10 m dla dróg klasy dojazdowej, w części stanowi przejście piesze, a w części o którą wnioskują inwestorzy, jest fragmentem terenu zadrzewionego. Rada Gminy D. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy działek nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...) w kierunku aktywizacji gospodarczej. Planowane zagospodarowanie obszaru działki nr ewid. (...), obręb G. nie wpisuje się w istniejącą w sąsiedztwie zabudowę na terenie Gminy D. Nie bez znaczenia jest również lokalizacja w odległości ok. 500 m od przedmiotowej działki trasy ekspresowej S11, na odcinku której nie występują ekrany akustyczne. Na postanowienie to zażalenia złożyli B. C. – R. i M. R., żądając jego uchylenia oraz pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżących organ celowo blokuje inwestycję, choć wcześniej przyznał, iż działka nr (...) obr. G. jest drogą publiczną i wyraził zgodę na dojazd po niej do działki nr (...). Zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z faktami przyznanymi przez Sąd Rejonowy oraz Wójtów gmin D. i K. Skarżąca wyjaśniła, iż wobec braku pisemnego stanowiska organu, inwestycja nie została zmodyfikowana, zgodnie z żądaniem Wójta Gminy D.. Zdaniem skarżącej organ na tym etapie nie może podnosić kwestii rozwiązań komunikacyjnych, tym bardziej dopiero planowanych i co do których nie ma pewności, czy kiedykolwiek zostaną zrealizowane. Na dalszym etapie inwestycji uprawnione będzie badanie jaka jest potrzebna szerokość dojazdu do działki. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r., Nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej. Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie Wójt Gminy D. jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji, a zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ. Uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest więc niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.09.2009r. sygn. akt II OSK 1455/08 oraz z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 1678/11). Tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu (wyrok NSA z dnia 4.10.2007r. sygn. akt II OSK 997/07). Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, w trybie art, 106 k.p.a. i z tego powodu dokonanie tego uzgodnienia przez Urzędu Gminy D. w formie postanowienia należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej. Na marginesie Kolegium zaznaczyło, iż jakkolwiek art. 106 k.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania, to treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6.09.2007 r., sygn. akt II OSK 776). W tym stanie sprawy zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. B. C. – R. wniosła w terminie skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu. Skarżąca wniosła o sprostowanie postanowienia w części uzasadnienia linia (...), bowiem Kolegium wadliwie przyjęło, iż w niniejszej sprawie właściwy Wójt Gminy D., podczas gdy ustalenie warunków zabudowy należy do właściwości Wójta Gminy K. Skarżąca wniosła o przekazanie sprawy do sprostowania uzasadniania organowi drugiej instancji, oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowienie SKO zawiera błąd pisarski, dlatego winno być sprostowane. Strona wniosła odwołanie od postanowienia Wójta Gminy D. z dnia (...).03.2015 na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. nr (...) dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr ewid (...), która położona jest w granicach gminy K., a nie gminy D. Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w Gminie K. Wobec powyższego przypisanie Wójta Gminy D. w prawa administracyjne Gminy K. jest błędem i rodzi na tle prawnym poważne problemy, gdzie Wójt Gminy D. ich nie posiada na terenie Gminy K.. Działka nr (...) obręb G. gmina K. położona jest na terenie administracyjnym Gminy K., lecz dojazd do działki poprzez drogę publiczną ul. (...) prowadzi od gminy D. do granicy działki, która równocześnie jest granicą administracyjną Gminy K. Ulica (...), której właścielem i zarządcą jest Gmina D., stanowi jedyną drogą dojazdową do działki nr (...). Gmina D. drogę tą ustanowiła i wytyczyła tak, aby mogła ona zapewnić obsługę komunikacyjną kilkunastu działek nie wyłączając z obsługi komunikacyjnej działki nr (...). Na dzień dzisiejszy Gmina D. jako zarządca drogi publicznej ul. (...) działka nr (...) odmawia nam prawa dojazdu, i wnosi negatywną opinie w sprawie obsługi komunikacyjnej dla zamierzonej inwestycji. Ponadto w sprawie obsługi komunikacyjnej, drogi publicznej ul. (...) działka nr (...) dla zamierzonej inwestycji opowiedział się Sąd Rejonowy, który w swoim uzasadnieniu wskazał, że droga jest drogą publiczną o nadanej nazwie ul. (...), posiada odpowiednie parametry techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich dojazdy, a dojazd do działki nr (...) jest odpowiedni. Natomiast za zły stan drogi, zaniedbania odpowiada wyłącznie zarządca czyli Gmina D. i nie może to mieć wpływu ani na obsługę komunikacyjną dla zamierzonej inwestycji jak i na dojazd do działki nr (...). Zarzuty skargi skarżąca rozwinęła w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2016 r. Skarżąca podniosła, iż status drogi jako publicznej został określony uchwałą. W kwestii dojazdu do posesji dz. nr (...) skarżący wystąpili do Sądu Rejonowego o ustanowienie drogi koniecznej. Sąd Rejonowy w swoim postanowieniu oddalił ten wniosek, gdyż nie można ustanowić drogi koniecznej na drodze publicznej. Również ten sam Sąd jasno określił że za stan rzeczy, czyli brak dojazdu do działki nr (...) wskutek zarośniętego dojazdu i zaniedbań, odpowiedzialny jest zarządca drogi, czyli gmina D. Ponadto po orzeczeniu Sądu Rejonowego i wizji lokalnej stron, zwołanej przez wydającego warunki zabudowy czyli gminę K., gmina D. wydała oświadczenie, że dojazd jest właściwy i nie ma przeciwwskazań do obsługi komunikacyjnej dla posesji dz nr (...). Ponadto dnia (...).08.2015 skarżący złożyli pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zwrócili się o sprostowanie błędu pisarskiego w uzasadnieniu postanowienia, lecz dotąd nie otrzymali odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, iż prawidłowe było rozstrzygniecie o uchyleniu postanowienia organu I instancji, lecz nieuzasadnione i przedwczesne było umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz., 270 ze zm. , dalej: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z zażaleniem, jakie skarżąca oraz jej mąż wnieśli na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), którym organ ten postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na terenie działki o nr ewid. (...) obręb G., położonej przy ul. (...) w G.. Postanowienie organu uzgadniającego wydane zostało na podstawie art 106 § 5 k.p.a. Przepis ten odnosi się do instytucji współdziałania organów administracji publicznej, która ma zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaznaczyć również należy, iż na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Mają zatem do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy k.p.a., jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 80 k.p.a., który wymaga, aby organ administracji prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Kolegium przyjęło, że Wójt Gminy D. jest w tym przypadku organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż inwestycja planowana jest do realizacji na terenie działki nr (...) obr. G., która położona jest w granicach gminy K. i to Wójt Gminy K. prowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Okoliczność ta na etapie po wniesieniu skargi okazała się bezsporna, o czym świadczy stanowisko wyrażone przez Kolegium w odpowiedzi na skargę. Tym samym postępowanie zażaleniowe w tej sprawie było nieprawidłowe,. Powyższe wadliwe uznanie przesądziło bowiem o rozstrzygnięciu sprawy przez Kolegium poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w całości. Wydając rozstrzygnięcie tej treści Kolegium naruszało przepisy postępowania – art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art. 106 § 5 oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, co doprowadzi do tego, że złożone przez skarżącą i jej męża zażalenie na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia (...) marca 2015 r. zostanie rozpatrzone merytorycznie, przy właściwej interpretacji stosowanych przepisów i z poszanowaniem zasad ogólnych i przepisów postępowania. Odnosząc się w tym miejscu do wniosków skargi wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie może dokonać sprostowania zaskarżonego aktu. Ponadto, z uwagi na rodzaj wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie, organ ten nie byłby uprawniony do takiego sprostowania, jak wskazuje strona skarżąca, bowiem wyżej opisane uchybienia w żaden sposób nie mogą zostać zakwalifikowane jako oczywista omyłka pisarska. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia otwiera drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium, co wyżej Sąd wyjaśnił. Na obecnym etapie Sąd nie może również odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotyczą stanowiska organu I instancji zawartego w postanowieniu z dnia 30 marca 2015 r. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.