II GZ 288/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4403/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił M. W. wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. I W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r., M. W. (dalej: skarżący) wniósł o wstrzymanie wykonania opisanej decyzji Dyrektora ustalającej skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skarżący wskazał, że wykonanie opisanej decyzji sprawi mu istotne trudności w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a być może doprowadzi do bankructwa. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie dotyczył zaskarżonego postanowienia, sąd administracyjny może jednak orzekać o wstrzymywaniu nie tylko tych aktów, które zostały zaskarżone, ale również i tych, które zostały wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine). Dlatego należało ustalić w pierwszej kolejności, czy objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Dyrektora OR ARiMR została wydana w granicach tej samej sprawy, w której toczy się wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, tzn. postępowanie ze skargi na postanowienie Prezesa Agencji z dnia [...] września 2015 r. WSA uznał, że skarżący wnioskiem o wstrzymanie wykonania próbuje objąć akt administracyjny, który – w ocenie Sądu – znajduje się poza granicami tej sprawy, rozumianej w sensie materialnym. O odrębności powyżej wskazanych aktów świadczy ich odmienność przedmiotowa. Co prawda sprawy te pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. II M. W. złożył zażalenie, w którym zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniósł o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania opisanej na wstępie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że Sąd nie uwzględnił treści art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Skarżący podniósł, że zarówno sprawa z jego skargi na postanowienie Prezesa ARiMR o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i ze skargi na postanowienie Prezesa ARiMR o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania pozostają w ścisłym związku z decyzją Dyrektora OR ARiMR ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, od której skarżący nie wniósł odwołania w terminie. W ocenie skarżącego, oba wymienione postanowienia organu są – w rozumieniu k.p.a. – decyzjami incydentalnymi w ramach sprawy o zwrot pomocy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie, jako pozbawione uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W cytowanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że muszą one mieścić się "w granicach tej samej sprawy". W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Wniosek strony o ochronę tymczasową dotyczy wstrzymania wykonania opisanej decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r., którą organ orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ze środków unijnych. Kluczową kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności, czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. Należy wskazać, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. – "w granicach tej samej sprawy". Podkreślić należy, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r., wydanej w sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Czym innym jest bowiem postępowanie dotyczące przesądzenia, że płatność została nienależnie pobrana i z tego powodu powstaje obowiązek jej zwrotu, a czym innym postępowanie dotyczące kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, gdzie fakt uznania świadczenia za nienależnie pobrane nie może być już weryfikowany, a ocenie podlegają jedynie przesłanki związane z przyczyną uchybienia terminu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.