I GSK 1047/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2805/15 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2016 r. sygn. akt V Sa/Wa 2805/15, oddalił skargę W. M. (skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2014 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącemu umorzenia w całości lub w części kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł, nałożonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2014 r., za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Równocześnie organ odroczył termin płatności kary do dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 56 i 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), które mogłyby uzasadniać uwzględnienie wniosku o umorzenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po dokonaniu oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej przedstawionej przez skarżącego, nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w formie umorzenia kary. Przyznał, ze wprawdzie żona skarżącego przestała pracować, jednakże otrzymała zasiłek pielęgnacyjny na syna w kwocie wyższej niż uzyskiwane wcześniej wynagrodzenie, zaś sam skarżący stracił pracę, przy czym otrzymał zasiłek rehabilitacyjny. W ocenie organu sytuacja finansowa skarżącego nie zmieniła się zatem nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r. Rozpoznając skargę na decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wymaga dokonania oceny działań podejmowanych przez organ administracyjny dla należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tylko takie ich naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo, materiał dowodowy został zgromadzony wyczerpującego a jego ocena nie narusza podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranych w sprawie dowodów obrazujących sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną skarżącego, przekładająca się na zajęte przez organ stanowisko, jest prawidłowa i znalazła, wbrew zarzutom skargi, wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, iż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprawy na datę jej wydania, w związku z czym organ ustalił i uwzględnił fakt, iż na dzień [...] kwietnia 2015 r. skarżący i jego żona nie pracowali, wskazując jednocześnie na okoliczność uzyskania przez żonę skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego (ok. 1300 zł. miesięcznie), zaś sam skarżący w dacie orzekania przez organ odwoławczy otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 75% podstawy wymiaru wynagrodzenia (ok. 2.200 zł). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za uprawnione stanowisko organu, iż skarżący nie wykazał, aby w sposób trwały nie posiadał możliwości uiszczenia nałożonej kary. Odnosząc się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego Sąd podniósł, iż skarżący domagając się umorzenia w całości kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. powołał się w skardze na przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o finansach publicznych podnosząc przesłankę "ważnego interesu dłużnika" oraz wskazując, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. W ocenie WSA zbadanie istnienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika" wymagało od organu ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego oraz skutków ekonomicznych, jakie poniósłby w wyniku realizacji zobowiązania. Sąd podzielając ocenę organu wskazał nadto, że w rozpoznawanej sprawie organ zajął stanowisko, iż przedstawione dowody pozwoliły na uznanie, że sytuacja materialna skarżącego nie przemawiała za umorzeniem kwoty 3.000 zł kary. Sytuacja finansowa skarżącego nie mogła być uznana za wynik nagłych, nadzwyczajnych przypadków losowych, na które nie mógł on mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania. Wobec wysokości kary – 3.000 zł, za zasadne Sąd uznał stwierdzenie organu, iż nie można zakładać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Sąd podkreślił, że odmowa umorzenia należności pieniężnej nie stwarzała sytuacji powagi rzeczy osądzonej, w związku z czym skarżący będzie mógł wystąpić o umorzenie należności tak długo, jak długo należności istnieją a w sprawie wystąpią nowe okoliczności faktyczne, które uzasadnią ponowne złożenie wniosku. Art. 57 ustawy o finansach publicznych stanowi bowiem, że na wniosek dłużnika płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.): 1. Naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co spowodowało również niedostrzeżenie przez Sąd naruszeń organu administracji polegających na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędnego ustalenia przez organ, że W. M. nie wykazał, iż nie posiada możliwości uiszczenia kary pieniężnej nałożonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego za naruszenie przepisów o drogach publicznych w wysokości 3.000,00 zł a z uwagi na okoliczności od niego niezależne nie jest w stanie uregulować ww. należności, albowiem ze względów zdrowotnych nie możliwe jest podjęcie przez niego pracy zarobkowej, co przekłada się również na to, że aktualnie pozostaje on wraz z rodziną w skrajnie złej sytuacji finansowej, co w konsekwencji spowodowało, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności; b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł, że "słuszny interes obywatela" powinien zawsze mieć pierwszeństwo przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji — aż do granic wyraźnej kolizji z "interesem społecznym", co powoduje, że nie uwzględnił faktu, że w przypadku tzw. "uznania administracyjnego" organ — pomimo takiego obowiązku — nie wykazał dlaczego w danej sytuacji nastąpiła odmowa umorzenia kary, tzn. że organ postanowił nie uwzględnić słusznych "interesów obywatela", które powinny mieć pierwszeństwo; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a. art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisu prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji) w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że w stosunku do W. M. ww. przepis nie znajduje zastosowania, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy, wskazywałoby, iż w stosunku do skarżącego uzasadnione jest przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; b. art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowej ocenie przez Sąd zastosowania prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji), która polegała na tym, że organ odmówił przyjęcia, że przepis ten w swojej dyspozycji - ważnego interesu dłużnika - zawiera również sytuacje zdrowotne konkretnego dłużnika, a także jego realne możliwości majątkowe i zarobkowe umożliwiające mu utrzymanie siebie i rodziny. W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ponieważ posiada usprawiedliwione podstawy prawne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Istotą sporu w sprawie jest zagadnienie, czy organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz czy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę W. M. dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie została dokonana przez Sąd w sposób prawidłowy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że "słuszny interes obywatela" powinien mieć pierwszeństwo przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji aż do granic wyraźnej kolizji z " interesem społecznym". Organ administracyjny powołując się na "uznanie administracyjne" nie wykazał dlaczego w danej sytuacji odmówił umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej. Zdaniem NSA organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem normujących je przepisów w wyniku czego zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. Z art. 7 k.p.a. wynika po stronie organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i uzasadnienie tych okoliczności. Organ nie przeanalizował wydatków skarżącego i nie odniósł się do tych wydatków w kontekście możliwości spłaty przez skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000,00 zł w jego sytuacji zdrowotnej i rodzinnej. Przede wszystkim, organ niezgodnie z prawem wliczył do budżetu domowego skarżącego kwotę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości ok. 1300,00 zł przyznaną na niepełnosprawnego syna skarżącego stwierdzając, że wprawdzie żona skarżącego utraciła pracę, ale otrzymała zasiłek pielęgnacyjny, co równoważy dochód uzyskiwany przez nią z tytułu pracy. Nic bardziej mylnego. Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany niepełnosprawnemu synowi skarżącego na jego leczenie i rehabilitację. W ocenie NSA organ rozstrzygający sprawę, a Sąd pierwszej instancji kontrolujący prawidłowość wydanej decyzji nie zauważył, że organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie możliwości płatniczych skarżącego, nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ uzasadniając brak wystąpienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika" wskazał, że trudna sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego nie stanowią przesłanki umorzenia spłaty należności, bez dokonania oceny możliwości zapłacenia kary pieniężnej. Dalej organ stwierdził, że nie jest możliwe postawienie skarżącego w uprzywilejowanej sytuacji, w stosunku do osób, które regulują należności. należy mieć jednak świadomość, że regulowanie należności jest możliwe w sytuacji, w której są na to środki. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że takich możliwości po stronie skarżącego nie ma, bez narażenia rodziny na utratę możliwości leczenia skarżącego, jego syna i prowadzenia rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do przesłanki "ważnego interesu dłużnika" stwierdził, że przedstawione przez skarżącego dowody pozwalają na uznanie, że jego sytuacja materialna nie przemawia za umorzeniem 3000 zł kary. Jego sytuacja materialna nie może być zdaniem Sądu, uznana za wynik nagłych, nadzwyczajnych przypadków losowych, na które nie mógł mieć on wpływu i które były niezależne od jego postępowania (str. 4 uzasadnienia wyroku). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wraz z żoną uzyskuje miesięcznie przychody w wysokości 3364,00 zł, na które składają się zasiłek pielęgnacyjny na rzecz małoletniego B. M. w wysokości 1200 zł., (który błędnie został wliczony do budżetu rodzinnego), oraz świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 2264 zł otrzymywane przez skarżącego z uwagi na jego stan zdrowia. Doświadczenie życiowe wskazuje, że kwota otrzymywana przez skarżącego oraz zasiłek pielęgnacyjny na dziecko po odliczeniu stałych kosztów niezbędnych na prowadzenie gospodarstwa domowego i skromne wyżywienie nie pozwala na utrzymanie czteroosobowej rodziny nawet na minimalnym poziomie egzystencji szczególnie w sytuacji, gdy członkowie tej rodziny wymagają specjalistycznej opieki medycznej. Orany nie poczyniły ustaleń, a Sąd to zaaprobował, czy wskutek uiszczenia należności publiczno prawnych, dłużnik i jego rodzina mogłaby pozostać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej. Wskazać ponadto należy, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie lecz powinny decydować kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowi i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającej sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umorzenia należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik - wskutek uiszczenia należności - miałby pozostać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12). Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. błędnego zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględniając dokonaną wykładnię przepisów prawa dokona prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym obywatela( por wyrok SN z 18 listopada 1993 r. sygn. akt IIIARN 49/93). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.