II SA/Wa 864/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2014 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 192), po rozpatrzeniu odwołania B.S. od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż B.S. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w B. i wraz z rodziną zajmuje spółdzielczy lokatorski lokal mieszkalny przy ul. [...] w B. Oświadczeniami mieszkaniowymi z dnia [...] stycznia 2015 r. wymieniony wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2013 r. i 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. orzekł o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia wskazując, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony w bieżącym roku, a brak takiego wniosku powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie ma charakter konstytutywny, czyli wywołuje skutki na przyszłość. Od powyższego orzeczenia B.S. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, uznając odwołanie za niezasadne, stwierdził, iż na mocy art. 91 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Szczegółowe zasady przyznawania omawianego świadczenia zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 192). Przepis § 3 ust. 2 omawianego rozporządzenia stanowi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz do liczby norm zaludnienia dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast w świetle § 3 ust. 5 rozporządzenia "wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości określa załącznik do rozporządzenia." Z powołanych uregulowań prawnych wynika, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wszczyna się na wniosek (oświadczenie) strony, a zatem decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia pieniężnego może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku, a nie przed datą jego złożenia (§ 3 rozporządzenia w związku z art. 61 § 1 K.p.a.). Oświadczenia B.S. z dnia [...] stycznia 2015 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za 2013 rok i 2014 rok wpłynęły do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. w dniu [...] stycznia 2015 r., a zatem w ocenie Komendanta Głównego Policji słusznie organ l instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stronie prawa do równoważnika pieniężnego za 2013 rok i 2014 rok. Organ II instancji podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny i wskazał, że taki pogląd prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, a cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe prawa lub obowiązki, w związku z czym wywołują skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc). Podkreślił, że zasada ta znajduje również wymiar w treści przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzeniach wykonawczych, które nie przewidują możliwości wypłaty tego świadczenia pieniężnego za okresy poprzedzające dzień złożenia przez policjanta wniosku (oświadczenia) o ustalenie uprawnień, jeżeli przed datą jego złożenia funkcjonariusz Policji nie miał ustalonego prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wprawdzie przepis art. 107 ustawy o Policji wskazuje, że "roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", ale przepis ten zawarty jest w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów". Szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia oraz dodatków do uposażenia, a także innych świadczeń pieniężnych (wymienionych w tym rozdziale) określił, w drodze odrębnego rozporządzenia, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, zatem przepis art. 107 ustawy o Policji znajduje tylko w tym przypadku zastosowanie. W kwestii natomiast równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego uregulowanie znajduje się w odrębnym rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i zwracania tego równoważnika określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu stanowiącym podstawę prawną decyzji organu I instancji, zatem w odniesieniu do tego świadczenia art. 107 ustawy o Policji nie znajduje zastosowania. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z systematyką przyjętą w ustawie o Policji przysługujące policjantowi prawa podmiotowe powstają na podstawie ustawy lub decyzji administracyjnej. Prawem podmiotowym powstającym na podstawie ustawy jest prawo do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych wymienionych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Natomiast prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego, pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Uwzględniając, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest związany z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu, nie ma do niego zastosowania cytowany wyżej przepis art. 107 ustawy o Policji. Wobec powyższego nie można mówić o roszczeniu w sytuacji, gdy policjant składając oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie wymienionego równoważnika pieniężnego domaga się jego wypłaty za okres przed złożeniem wniosku. W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił przyznania B.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2013 rok i 2014 rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.S. zarzucił powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji naruszenie przepisów art. 91 ust. 1, art. 99 ust. 2 i art. 107 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, iż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji określa uprawnienia funkcjonariusza Policji – przesłanki pozytywne przyznania równoważnika. Przepis ten nie zawiera żadnego terminu, według którego ma nastąpić weryfikacja uprawnień, ani też nie zawiera terminu granicznego, do którego można się ubiegać w danym roku o przyznanie równoważnika. Przesłanki negatywne odmowy przyznania równoważnika określa § 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., lecz nie występują one w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Spornym jest natomiast, czy równoważnik może zostać skarżącemu przyznany za okres wsteczny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać za lata 2013 i 2014. Organ wskazuje z kolei, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny, prawo do niego przysługuje najwcześniej od momentu wpłynięcia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego. Rozstrzygając sporne kwestie, wskazać należy, iż podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi w § 3 ust. 1, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek, bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych należy stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy jedynie w razie jednoznacznej regulacji normatywnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Takiej sytuacji obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują, co oznacza, że stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem. Słusznie organ wskazuje, że przepis art. 107 ustawy o Policji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem rozważać kwestię przedawnienia roszczenia, jeżeli prawo, z którego to roszczenie można by wywieść, nie istniało wcześniej, albowiem, jak już wyżej wskazano, prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, a powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.