II OSK 1525/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1270/15 w sprawie ze skargi A. R. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za przechowywanie broni w depozycie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1270/15 (dalej wyrok z 6 kwietnia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA lub sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi A. R. (dalej skarżąca) na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi (dalej KWP), o której mowa w piśmie z 8 września 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za przechowywanie broni w depozycie, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od KWP na rzecz skarżącej kwotę 250 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął następujące ustalenia: zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Zgierzu I Wydział Cywilny z dnia [...] października 1999 r., [...], spadek po zmarłym C. S., nabyły jego córki A. i A. Zmarły był właścicielem 2 sztuk broni, złożonej do depozytu KWP w Łodzi przez skarżącą A. S. (obecnie R.) w dniu 16 września 1999 r. na zasadach określonych przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o amunicji i materiałach wybuchowych (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Ustawa ta nie przewidywała żadnych opłat za przechowywanie broni w depozycie. W dniu 21 marca 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 53, poz. 549, dalej u.b.a.), która uchyliła poprzednią ustawę i nałożyła obowiązek ponoszenia opłaty za deponowanie broni m.in. przez osoby, które posiadają broń po osobie zmarłej. Pismem z dnia 2 maja 2012 r. KWP, po ustaleniu adresu skarżącej, na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Ludności poinformował skarżącą, że od dnia 16 września 1999 r. w depozycie KWP znajduje się broń, zaś na skarżącej ciąży obowiązek poniesienia kosztów z tego tytułu. KWP wezwał skarżącą do zadysponowania bronią w sposób określony w ustawie. W piśmie z dnia 2 października 2012 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie od kosztów za depozyt, wskazując jednocześnie, że w dniu deponowania broni nikt jej nie poinformował o konieczności ponoszenia opłat. Wskazała również, że nigdy nie była informowana o warunkach przechowywania broni, pomimo, że jej adres zamieszkania od 1976 do 2003 r. nie uległ zmianie, a ponadto prawa do broni palnej zrzekła się już w 1999 r. w obecności kolegi ojca – A. Z. składając w KWP odpowiednie pismo, którego kopią nie dysponuje. Do wniosku skarżącą złożyła oświadczenie z 2 października 2012 r. o przekazaniu broni na złom. KWP wskazał, że stosowna opłata naliczana jest od złożenia oświadczenia woli przez wszystkich spadkobierców. 3 września 2015 r. do KWP wpłynęło oświadczenie A. S. (siostry skarżącej) o przekazaniu broni na złom, zaś KWP, pismem z dnia 8 września 2015 r., nr WABr-642/1479/15, poinformował skarżącą o naliczeniu kwoty 24.578,40 zł tytułem opłaty za przechowanie broni w okresie od 16 września 1999 r. do 3 września 2015 r. 9 września 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie kosztów przechowywania broni, zaś w piśmie z dnia 28 września 2015 r. skarżąca wskazała, że nie uznaje wyliczonej kwoty i podniosła, że pismem z dnia 9 września 2015 r. wniosła o umorzenie należności. KWP wezwał skarżącą do sprecyzowania, czy pisma z dnia 9 i 28 września 2015 r. należy traktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 15 października 2015 r., skarżąca wskazała, że podtrzymuje wszystkie zarzuty w zakresie naruszenia prawa i jej zdaniem brak jest podstaw do obciążania jej opłatą za przechowywanie broni. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, KWP wskazał, że skarżąca dopiero 2 października 2012 r. złożyła oświadczenie o przekazaniu broni do zniszczenia, została też poinformowana, że do podjęcia decyzji o dalszych losach zdeponowanej broni konieczne są zgodne oświadczenia woli wszystkich spadkobierców zmarłego C. S.; stosowne oświadczenie drugiej spadkobierczyni wpłynęło do KWP dnia 3 września 2015 r. KWP wskazał, że zwłoka w podjęciu czynności przez drugą spadkobierczynię nie zwalnia z odpowiedzialności, ponieważ obie spadkobierczynie są współodpowiedzialne za poniesione koszty. Nieświadomość, że przechowywanie broni w depozycie jest odpłatne, nie jest podstawą do odstąpienia od wymierzenia opłaty, zaś prawo nie nakłada na KWP obowiązku informowania o zmianie przepisów. W dniu 23 listopada 2015 r. skarżąca wniosła do WSA skargę na naliczenie przez KWP opłaty za przechowywanie broni, dokonane pismem z dnia 8 września 2015 r., nr [...]. WSA, stwierdzając w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. bezskuteczność zaskarżonej czynności wskazał, że organ miał obowiązek poinformowania skarżącej o zmienionych przepisach, ponieważ zmieniły się warunki przechowywania broni. Jak wskazał WSA, z chwilą przyjęcia oświadczenia o zdeponowaniu broni pomiędzy skarżącą a organem doszło do nawiązania stosunku administracyjno-prawnego. Zmiana warunków przechowywania broni spowodowała zmianę ww. stosunku, o czym skarżąca powinna być powiadomiona. Z akt sprawy wynika, że organ miał świadomość obowiązku zawiadomienia o zmianie warunków przechowywania broni i konieczności poniesienia kosztów przechowywania broni, gdyż poinformował o tym w dniu 6 marca 2002 r. I. M. - przedstawiciela ustawowego małoletniej A. S. Poinformowanie było prawidłowe, jednak skierowane do niewłaściwej osoby, bowiem to A. R. była osobą deponującą broń i to do niej powinno być skierowane to zawiadomienie, stąd też skoro organ nie poinformował skarżącej o zmianie warunków przechowywania broni nie powinien obciążać jej kosztami poniesionymi z tego tytułu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł KWP, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, KWP wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. KWP zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w wyniku błędnej oceny, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 8 i 9 k.p.a. oraz dokonanie niewłaściwej wykładni art. 8 i 9 k.p.a. i przyjęcie, że Pani A. R. powinna być powiadomiona o zmianie przepisów prawa i zostać poinformowana o konieczności ponoszenia opłat oraz ustalenie, że Pani A. R. nie powinna zostać obciążona kosztami przechowywania broni, a także niewłaściwe zastosowanie tych przepisów z uwagi na fakt, że nie powinny mieć one zastosowania w sprawie ze względu na okoliczność, że w sprawie pobrania opłaty nie toczyło się postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a. – i w konsekwencji naruszenie art. 151 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 146 p.p.s.a., - art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej u.f.p.) w wyniku dokonania ich błędnej wykładni oraz niezastosowanie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej ord.pod.) i przyjęcie, że nastąpiło przedawnienie zobowiązania Pani A. S. do uiszczenia opłaty za depozyt broni, kiedy to w rzeczywistości wymagalność zapłaty kwoty 24.578,4,00 zł powstała w chwili zakończenia przechowywania broni przez organ, tj. w chwili zakończenia naliczania opłat, które wynika z faktu złożenia przez obydwie współwłaścicielki oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności broni na rzecz Skarbu Państwa – i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez jego błędne niezastosowanie w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez brak wskazania i wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wobec pominięcia w uzasadnieniu argumentacji, wskazującej na przesłanki przyjęcia przez WSA przedawnienia zobowiązania pani A. R., brak określenia dokładnie na jakiej podstawie prawnej i w jakiej dacie nastąpiło przedawnienie roszczenia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku i stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 133 p.p.s.a. przez brak dokonania pełnej oceny stanu faktycznego i brak uzasadnienia tak ustalonego stanu faktycznego w wyniku przyjęcia, że z treści pisma z 8 września 2015 r. wynika, że organ obciążył panią A. R. podwójną opłatą za depozyt broni, kiedy to w treści pisma brak takiego żądania, a organ pismem z 28 października 2015 r. szczegółowo wyjaśnił, że kwota 24.578,40 zł jest ostateczną kwotą zobowiązania, co miało wpływ na wynik postępowania – i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 3 czerwca 2016 r., skarżąca wniosła o jej oddalenie, przyłączając się do wniosku KWP o jej rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 15 listopada 2016 r., nr [...], udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej z 12 maja 2016 r. podstaw, które nie okazały się zasadne. Z tego także względu uzasadnienie wyroku, stosownie do art. 193 in fine p.p.s.a., zostało ograniczone do przedstawienia oceny zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 8 września 2015 r., polegająca na dokonaniu obliczenia opłaty za przechowywanie broni, będącej własnością zmarłego ojca skarżącej, w kwocie 24.578,40 zł, oraz wzywająca do jej uiszczenia we wskazanym terminie i w oznaczony sposób. Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przyjęte przez sąd I instancji ustalenia faktyczne. W sprawie pozostawało bezspornym, że skarżąca, składając do depozytu broń myśliwską po zmarłym ojcu na czas trwania postępowania spadkowego, miała świadomość braku ponoszenia z tego tytułu jakichkolwiek opłat. Organ administracji nie powiadomił skarżącej o zmianie warunków przechowywania broni, która związana była z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Z tego powodu, jak trafnie zauważył sąd I instancji, KWP nie powinien aktualnie obciążać skarżącej kosztami przechowywania broni. Poddając kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem wskazaną powyżej czynność z 8 września 2015 r., sąd I instancji nie naruszył art. 8 i 9 k.p.a. Stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pomimo tego, że ustawodawca nie nałożył w tej regulacji na organ dodatkowych obowiązków, to jednak zobowiązał organ do takiego działania, które w odbiorze strony będzie zasługiwało na miano wiarygodnego oraz rzetelnego. Niedopuszczalnym pozostaje w świetle tej zasady takie działanie organu, które prowadzi do wykorzystania niewiedzy i - w efekcie tego – zaniechania podjęcia określonego działania, tak jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Naruszając art. 8 k.p.a. organ administracji nie powinien w tym względzie zasłaniać się brakiem zastosowania tej regulacji poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Jak zostało to już wielokrotnie wskazane w literaturze, znaczenie zasad ogólnych wykracza poza obręb tego procesu (zob. J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie NSA, St. Praw.-Ekonom. 1986, z. 36, s. 61-62). Sama treść zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej wskazuje na to, że organy w każdym swoim działaniu tego rodzaju ufność powinny budować. W rozpoznawanej sprawie, jak zwrócił na to uwagę sąd I instancji, pomiędzy skarżącą a organem z chwilą przyjęcia oświadczenia o zdeponowaniu broni doszło do nawiązania stosunku administracyjno-prawnego. O wszelkich zmianach w treści tego stosunku skarżąca powinna była zostać powiadomiona. Z art. 8 k.p.a. wynika wyraźnie, że miała ona uzasadnione podstawy do tego, ażeby taką informację otrzymać. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organ powinien w toku postępowania czuwać nad tym, ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając jej w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W takim wypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (wyrok SN z 23 lipca1992 r., III ARN 40/92, z glosą aprobującą W. Tarasa PiP 1993, z. 3, s. 110 i n. i częściowo aprobującą J. Zimmermanna PiP 1993, z. 8, s. 116 i n.). Pouczenie powinno być adekwatne do doświadczenia życiowego i możliwości percepcji pouczanego. Tak samo jak w przypadku wykładni art. 8 k.p.a., obowiązek jego udzielenia nie powinien być zawężany do wąsko pojmowanego postępowania administracyjnego. Trafnie zwrócił na to uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że obowiązek ten powinien funkcjonować jako wyraz dobrego administrowania przez cały okres przechowywania broni w depozycie, za który naliczana była opłata. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji – wbrew twierdzeniom zamieszczonym w skardze kasacyjnej - nie przyjął, że w stosunku do skarżącej nastąpiło przedawnienie zobowiązania. Sąd zwrócił jedynie uwagę, że organ w toku prowadzonego postępowania do podnoszonego w tym zakresie zarzutu się nie odniósł. Uwaga w tym względzie została sformułowana po przedstawieniu zasadniczych racji, które skutkowały stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności i nie miały one decydującego wpływu na treść wydanego wyroku. Z tych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. oraz art. 70 § 1 ord.pod. Nieusprawiedliwionymi okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał w sposób kompletny podstawę prawną wydanego wyroku, wskazując zarówno na art. 23 ust. 1 pkt 3 u.b.o., jak i przepisy art. 8 i 9 k.p.a. Przyjęcie stanowiska, że brak poinformowania skarżącej o zmianie warunków przechowywania broni wyklucza dopuszczalność obciążenia Jej kosztami przechowania czynił zbędnym przeprowadzenie szerokich rozważań na temat przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty. Skarżący kasacyjnie jednak trafnie zwrócił uwagę na to, że sąd I instancji zwracając uwagę na ten problem powinien był dokładniej wskazać w jakiej dacie nastąpiło przedawnienie. Uchybienie w tym względzie nie mogło mieć wszakże istotnego wpływu na treść wyroku w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 133 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadziło do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., I OSK 2506/14, lex nr 2100628, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2943/14, lex nr 2119368). W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji w swoich rozważaniach oparł się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji, które miały charakter bezsporny. Podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej kwestia obciążenia skarżącej podwójną opłatą za depozyt broni nie miała dla wydanego wyroku przesądzającego znaczenia. Słusznie jednak WSA stwierdził, że organ błędnie tą samą kwotą za przechowanie broni w depozycie obciążył A. R. i jej siostrę A. S., a zatem stosowne koszty nałożył faktycznie w podwójnej wysokości. W zaskarżonej czynności brak było stwierdzenia, iż organ opłatą za przechowywanie broni obciąża obie siostry solidarnie. Organ Policji ma obowiązek poinformować wszystkich spadkobierców, którzy weszli w posiadanie broni po osobie zmarłej, że uregulowanie kosztów związanych z przechowywaniem broni, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 z późn. zm.), przez jednego ze spadkobierców broni oznacza wygaśnięcie tego obowiązku względem pozostałych spadkobierców. Z uwagi na to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.