II SA/Sz 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], znak: [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej "PINB", w związku z przebudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...]bez wymaganego prawem pozwolenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na Spółkę A obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., to jest: 1) Inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót (część opisowa i graficzna) wraz z oceną techniczną ich wykonania sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. 2) Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji (przebudowa stacji bazowej) w oparciu o kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającą całościową analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej w tym skumulowanego potencjalnego oddziaływania na środowisko (suma mocy EIRP od wszystkich anten zlokalizowanych na przebudowanym obiekcie skonfigurowanych wg największych mocy EIRP i maksymalnych tiltów). W opracowaniu stanowiącym podstawę wydania decyzji środowiskowej przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy uwzględnić oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. w terminie do 28 lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej [...] została wybudowana na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak [...](obiekt budowlany kategorii XXIX) i uzyskała pozwolenie na użytkowanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przywołaną powyżej decyzją Starosty Powiatu K. zakres zamierzenia pod nazwą Stacja bazowa [...], obejmował: budowę masztu, montaż anten, posadowienie kontenera technicznego i ułożenie linii kablowej zalicznikowej. Projekt przewidywał m.in. montaż łącznie sześciu anten sektorowych AS 2 i AS 3 na azymutach Q0 i ">30 oraz AS 1 i AS 3 na azymucie 350 oraz czterech anten linii radiowej. Dalej organ wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. oraz dalsze czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego wykazały, że w miesiącach maj-czerwiec 2014 r. na użytkowanym obiekcie, maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wykonywano prace polegające na montażu urządzeń radiowych (modułów i anten sektorowych o innych parametrach niż zainstalowane pierwotnie). Spółka A, poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 15.10.2014 r. stwierdziła, że jest ono bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu. W ocenie skarżącej dopełniła ona wszelkich wymogów związanych z montażem nowych urządzeń, na dowód czego przedłożyła kopie zgłoszenia zmian w zakresie wielkości i rodzaju emisji do Starostwa Powiatowego w K. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S., łącznie ze sprawozdaniem z pomiaru pól elektromagnetycznych wykonanych po modernizacji stacji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wyczerpało to obowiązki ciążące na właścicielu stacji, gdyż według jego oceny "wzmiankowane prace nie wymagały pozyskiwania żadnych pozwoleń ani uzgodnień - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". W oparciu o projekt wykonawczy robót realizowanych w 2014 r. na stacji [...] organ ustalił, że na użytkowanej stacji bazowej dokonano wymiany trzech anten sektorowych, przeprowadzono rekonfigurację trzech anten sektorowych istniejących oraz zamontowano 12 modułów radiowych dla anten sektorowych. W konsekwencji doszło do istotnej, w ocenie organu, zmiany parametrów technicznych stacji bazowej. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż wykonane prace stanowiły instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane i uznał, że zrealizowane przedsięwzięcie stanowiło przebudowę istniejącej stacji bazowej, które wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka A wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej "ZWINB", który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku określonego w punkcie 2 i nadał mu brzmienie:: "Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej przedmiotowej inwestycji (przebudowa stacji bazowej), wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1235 z późn. zm.)". W pozostałej części ZWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że PINB dokonał prawidłowej oceny, iż doszło do przebudowy obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Faktycznie wykonane w 2014r. prace, polegające na wymianie 3 anten sektorowych, rekonfiguracji 3 anten sektorowych istniejących, montażu konstrukcji wsporczych oraz 12 modułów radiowych, zainstalowaniu radiolinii, zdemontowaniu kabli tradycyjnych i zastąpieniu ich przez światłowodowe, zmieniły parametry techniczne istniejącej stacji bazowej [...]. Dalej organ wyjaśnił, że ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęć "parametr techniczny" i "parametr użytkowy", natomiast zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego "parametr - wielkość charakterystyczna dla danego materiału, procesu lub urządzenia", a zgodnie z definicją sformułowaną w słowniku wyrazów obcych "parametry - wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego lub charakterystyczne wielkości różnych urządzeń albo procesów". W ocenie ZWINB w S., równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP wyznaczona dla danej anteny jest wielkością charakterystyczną dla tego urządzenia, mającą wpływ m.in. na zakwalifikowanie lub niezakwalifikowanie przedsięwzięcia jako znacząco oddziałującego na środowisko i dlatego dokonana zmiana, polegająca na znacznym zwiększeniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP dla 6 zmodernizowanych anten, stanowi zmianę parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, przesądzającą o dokonaniu jej przebudowy. Przebudowa (tzn. wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), wymaga pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku wykonywania bez pozwolenia – wymaga przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 i 51 tej ustawy, zatem zasadnie w ocenie organu II instancji PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zarówno inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót wraz z oceną techniczną ich wykonania sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie ZWINB przyznał, że PINB nie miał podstaw do wskazania w jaki sposób ma być sporządzona kwalifikacja przedsięwzięcia i dlatego treść obowiązku określonego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji została skorygowana. Spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego D. K. wniosła skargę na decyzję ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze podniesione zostały zarzuty obrazy prawa materialnego poprzez naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego na skutek braku zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącą wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają. Nadto skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych poprzez naruszenie: a) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne zobowiązywanie Skarżącego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykonanych prac, podczas gdy przywołany przepis nie upoważnia organów obu instancji do kreowania takiego zobowiązania, b) art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla zobowiązywania Skarżącego do przedkładania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, c) art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży prawa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wykonane przez nią prace nie wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane. Zanegowała również konieczność przedkładania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, podnosząc, że zrealizowane prace nie należą do kategorii przedsięwzięć wymienionych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. Sąd przeprowadził dowód z akt sprawy II SA/Sz 86/13, z których wynika, że wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję Wojewody o z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku, wniesioną przez Spółkę A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, jednak z innych przyczyn aniżeli podnoszone w skardze. Dokonując analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że u podstaw rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji leżało przekonanie, iż inwestor dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej. Przedmiotem rozważań w tej sytuacji było, czy wykonane przez inwestora w późniejszym okresie prace stanowiły przebudowę lub rozbudowę legalnie wybudowanego obiektu, czy też były pracami, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, niewymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy II SA/Sz 86/13 wynika jednoznacznie, że decyzja Starosty K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody zostały uchylone. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu, organ winien był zawiesić postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 maja 2013 r. Rozstrzygnięcie, którego przedmiotem była decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oczywisty sposób miało bowiem wpływ na wynik postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Co prawda postępowanie legalizacyjne dotyczyło jedynie przebudowy istniejącej stacji bazowej, jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której została ona wybudowana powoduje, że brak jest możliwości zalegalizowania dokonanej przebudowy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany zatem będzie do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego, wynikającego z uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. O kosztach postepowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.