II SA/Ol 301/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 września 2010 r. Wójt Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Spółki z o.o. w "[...]", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie czterech elektrowni wiatrowych wraz z placami montażowymi, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą: techniczną, energetyczną, telekomunikacyjną, na działce nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". Organ pierwszej instancji ustalił: rodzaj zabudowy; warunki oraz szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego; charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich, a także warunki wynikające z przepisów szczególnych. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2015 r. K.C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca zarzucił, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół przedmiotowej działki, a ponadto nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzją z dnia "[...]". odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zaznaczono, że art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważono, że Wójt Gminy uznał elektrownię wiatrową za urządzenie infrastruktury technicznej. Kolegium podniosło, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej "urządzeń infrastruktury technicznej". Pomocniczo należało więc odnieść się do definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 143 ust. 2 tej ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według zaś "Uniwersalnego Słownika języka polskiego (red. S. Dubisz, wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2006) infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych elektrownie wiatrowe kwalifikowane są jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się bowiem jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Natomiast urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. W ocenie składu orzekającego, prawidłowo więc Wójt zastosował art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji powyższego, w przypadku gdy nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa, tak jak to miało miejsce w ocenianej decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządza analizę w innym zakresie, niż wynikający z § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W analizie tej nie ma bowiem potrzeby wyznaczania granic obszaru analizowanego i ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również geometrii dachu. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, że jednym z warunków wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest, aby teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wyjaśniono, że w celu zbadania, czy wskazany warunek jest spełniony, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zwraca się - w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - o uzgodnienie projektu decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Kolegium zaznaczyło, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania ocenianej decyzji, zgoda na zmianę przeznaczenia dotyczyła gruntów rolnych klas I-III o powierzchni przekraczającej 0,50 ha. W związku z tym, że przedmiotowa działka składa się m.in. z gruntu rolnego klasy IIIb organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010r. Starosta Nidzicki uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod warunkiem, że w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny R IIIb, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie tego użytku z produkcji rolniczej. Taki zapis znalazł się też w ocenianej decyzji Wójta Gminy Kozłowo. Kolegium zauważyło, że postanowienie Starosty nie jest prawidłowe, gdyż organ ten nie odniósł się do kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, lecz dokonał oceny pod kątem uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Oceniło jednak, z uwagi na fakt, że postanowienie organu współdziałającego stało się ostateczne, zaś organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł się na stanowisku tego organu, nie można stwierdzić, że zaistniało rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki bowiem to postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym, nie ma podstaw do stwierdzenia, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 nie został spełniony. Kolegium podkreśliło, że w decyzji o warunkach zabudowy organ nie ustala się co do zasady szczegółowej lokalizacji inwestycji, lecz określa się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji (i obowiązującą linię zabudowy, w przypadku gdy nie jest to np. urządzenie infrastruktury technicznej). Zauważano też, że z map dołączonych do decyzji wynika, że "przykładowa lokalizacja inwestycji" została zaznaczona na gruncie klasy IV. Ponadto Kolegium podniosło, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została dołączona decyzja z dnia "[...]", która decyzją Kolegium "[...]" została uznana za nieważną w części dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości "[...]" na działce nr "[...]". Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uwzględniło jednak, że w postępowaniu nadzwyczajnym bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydawania decyzji, a w dacie wydania i doręczenia decyzji o warunkach zabudowy, decyzja środowiskowa funkcjonowała w obrocie prawnym oraz to, stwierdzono nieważność tej decyzji tylko w części dotyczącej działki nr "[...]", zaś w pozostałej części pozostała ona w obiegu prawnym. W konsekwencji powyższego oceniono, że nie można było stwierdzić rażącego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kolegium podkreśliło, że badało także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy Kozłowo. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K.C. podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, warunki tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu terenu do drogi publicznej, nie mają zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie wnioskodawcy, na gruncie ocenianej sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sporna inwestycja nie jest realizowana na terenie niewymagającym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Podniósł, że obowiązek uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może sugerować, że dla ustalenia czy na gruncie danego przypadku zachodzi warunek, o którym jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym i wystarczającym jest uzyskanie przez organ decydujący - w trybie art. 53 ust. 3 - stanowiska organu uzgadniającego. Z uwagi jednak na bezwzględnie obowiązujący charakter art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, to decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zostać wydana. W konsekwencji powyższego organ decydujący winien samodzielnie, niezależnie od formalnie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, ocenić warunek sformułowany w tym przepisie. Należy bowiem odróżnić uzgodnienie inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od ustalenia przez organ prowadzący postępowanie główne czy inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 tej ustawy. Wnioskodawca zauważył, że uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od ustalenia czy inwestycja spełnia wszystkie wymienione w art. 61 warunki. Podkreślił, że z uwagi na zastrzeżenie zawarte w postanowieniu organu uzgadniającego, dotyczące obowiązku uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na takich gruntach, Wójt Gminy "[...]" został poinformowany, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na terenie nie wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym powinien był odmówić ustalenia warunków zabudowy, bez względu na uzyskane uzgodnienie. Wnioskodawca zarzucił również, że Kolegium zignorowało okoliczność, że Starosta nie był organem właściwym w zakresie wydawania ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy R IIIb na cele nierolnicze. Taką zgodę mógł ówcześnie wydać jedynie minister właściwy do spraw rolnictwa wyłącznie w przypadku zmiany obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, który takiego planu nie posiadał. Uwzględniając powyższe, wnioskodawca stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia 13 września 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiódł ponadto, że nawet gdyby - ze względu na poważne problemy interpretacyjne art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji) - nie można uznać, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, to niezależnie od tego, narusza ona rażąco prawo. W konsekwencji uchybienia temu przepisowi Wójt wydał bowiem decyzję mieszaną, częściowo warunkową i nie ustalającą warunków zabudowy dla całej działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem organ ten zastrzegł w decyzji, że w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny R IIIb, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie tego użytku z produkcji rolniczej, to decyzja ta ma charakter decyzji mieszanej, w części warunkowej (uzależniającej ustalenie warunków zabudowy dla części działki objętej wnioskiem, na której znajdują się grunty rolne klasy R IIIb, od spełnienia warunku polegającego na wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej), co rażąco narusza prawo. Decyzja z dnia "[...]" ustala zatem warunki zabudowy jedynie dla tej części, na której nie znajdują się użytki rolne klasy IIIb. Tym samym nie ustalono warunków zabudowy dla całej działki objętej wnioskiem. Decyzją z dnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnień lub wymaganych odrębnymi przepisami decyzji. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt Gminy "[...]" w decyzji z dnia "[...]" ustalił warunki zabudowy i w pkt 2 ppkt 4 lit. c wskazał, że realizacja inwestycji na gruntach rolnych klasy III oraz wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego gruntach rolnych klasy IV-VI, wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na powierzchni niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania planowanych obiektów, o ile będą tego wymagały przepisy odrębne. Ponadto wskazał, iż projekt decyzji uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, m.in. Starosty"[...]", który postanowieniem z dnia "[...]", uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej elektrowni pod warunkiem, że "w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny RIII b, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie w/w użytku z produkcji rolniczej". Grunty na przedmiotowej działce zostały sklasyfikowane jako użytki rolne w klasach: R IIIb, R IVa, R IVb, R V, R VI i Ps IV. Kolegium stwierdziło, że w sprawie konieczne było uzgodnienie decyzji z właściwym starostą, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie postanowienie to zawiera powołany wyżej warunek, niemniej jednak jest ono ostateczne i wiąże organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy przewiduje formę związaną. Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Kolegium dodało, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym nie może weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło ponadto, że art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", przewidując, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (w 2010r. - Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej). Wskazano, że w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia tego pojęcia. Wywiedziono, że skoro przepis ten może być wykładany rozbieżnie, to nie można go rażąco naruszyć, gdyż nietrafna wykładnia nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określona inwestycja może powstać na danym terenie i nie ustala dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Planowane obiekty mogą zatem być zlokalizowane w obrębie gruntów R IIIb, ale nie muszą, gdyż inwestor może "pominąć" ten użytek w rozplanowywaniu obiektów. Biorąc pod uwagę ilość planowanych elektrowni (4) i wymiary ich fundamentów (około 20 m x 20m), Kolegium stwierdziło, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha. Jeśli więc na dalszym etapie procesu inwestycyjnego inwestor zdecydowałby się na zlokalizowanie siłowni na gruntach rolnych klasy III, to nie można w ocenie Kolegium przyjąć, iż doszłoby do naruszenia - i to rażącego - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym. Tym samym nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Podkreślono, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzwyczajnym, w którym zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Kolegium nie podzieliło również wywodów wnioskodawcy dotyczących "warunkowego" wydania decyzji z dnia "[...]". Wskazano, że w decyzji tej brak jest zastrzeżenia warunku (art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego), gdyż istotą rozstrzygnięcia nie jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia "pod warunkiem" wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nie podzielono także stanowiska, że kwestionowana decyzja nie ustala warunków zabudowy dla całej działki, wskazując, że nie znajduje on uzasadnienia. W ocenie Kolegium żadna w wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wad nie obarczała decyzji z dnia "[...]". Na powyższą decyzję skargę wniósł K.C. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy Kozłowo z dnia 13 września 2010r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przytoczył ponownie argumentację zwartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2014r. poz. 1647). Przy czym kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa bowiem na organie orzekającym i sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm, dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja, której dotyczy postępowanie, dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo podnieść trzeba, że jako postępowanie nadzwyczajne, postępowanie to rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwykłe, np. postępowanie odwoławcze. W toku postępowania odwoławczego przyczyną uchylenia decyzji może być każde uchybienie przepisom postępowania lub prawa materialnego, zaś w toku postępowania nadzwyczajnego jedynie wówczas można stwierdzić nieważność decyzji, gdy jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wadą kwalifikowaną. Podkreślić ponadto należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja jest dotknięta jedną z wad musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności. Zaskarżoną decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, uznając że skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez starostę to nie ma znaczenia okoliczność, czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm. – stan na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dalej jako: u.p.z.p.). Wskazać zatem należy, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 212 poz. 1266 ze zm., dalej jako: u.o.g.r.l.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazać przy tym należy, że "teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości a nie jedynie określonej powierzchniowo części dużej obszarowo działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Podkreślić należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze, czy nieleśne (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok WSA w Łodzi z 31 sierpnia 2010 r,. sygn. akt II SA/Łd 480/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie - jak wynika z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy – inwestycja obejmuje działkę nr "[...]" o pow. 104,60ha, obręb "[...]", gmina "[...]". Przedmiotowa działka – jak wynika z wniosku - składa się m.in. z gruntów rolnych klasy III, której powierzchnię określono we wniosku jako 0,49 ha. Jednakże z twierdzeń skarżącego - których organ w żaden sposób nie zweryfikował - wynika, że powierzchnia ta przekracza 0,5 ha. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie Sąd wystąpił o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie danych dotyczących przedmiotowej działki z ewidencji gruntów, jednakże w odpowiedzi organ nadesłał jedynie skrócony wypis ze skorowidza działek, w którym zawarta jest informacja o ogólnej powierzchni działki bez wskazania klasyfikacji rodzaju gruntów. W ocenie Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela bowiem przyjętej przez Kolegium wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby do obejścia prawa, ponieważ dopuszczałaby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów u.o.g.r.l. w sytuacji, gdy inwestor ograniczy powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda ta stanowi zaś element procedury planistycznej i nawet ewentualne jej uzyskanie przez inwestora nie może uzasadniać ustalenia warunków zabudowy dla takiego terenu w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała NSA z 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Natomiast nie jest słuszne twierdzenie Kolegium, ze w tym zakresie pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeniach wskazywano, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy wyodrębnionej geodezyjnie działki, a rozbieżność dotyczyła kwestii, czy do zwartego obszaru projektowanego należy wliczać jedynie powierzchnię działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, czy też może także działek sąsiednich, ale stanowiących zwartą całość. W niniejszej sprawie wniosek inwestora dotyczył wprawdzie dużej obszarowo, ale jednej geodezyjnie wyodrębnionej działki. Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym utożsamianie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie po spełnieniu łącznie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezależnie od dokonanych uzgodnień z właściwym organem. Skoro zatem w skład przedmiotowej działki wchodziłby grunt rolny klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez zastosowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie prawa Natomiast odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika uczestnika postępowania - na rozprawie przed tut. Sądem – kwestii ewentualnego braku legitymacji skarżącego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że działka skarżącego sąsiaduje bezpośrednio z działką objęta wnioskiem. Przyjmuje się, że właściciele nieruchomości sąsiedniej mają interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Podnieść jednak należy, że na etapie postępowania przed organem administracji uczestnik postępowania okoliczności tej nie podnosił, a w związku z tym nie sposób uznać, że budziła ona wątpliwości, które organ winien rozstrzygnąć. W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego w sprawie wpisu.