II SA/Łd 480/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi H. S. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. S. – K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce Nr ewid. [...] położonej w miejscowości J. M., Gm. B. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanymi brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, poza tym istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nadto, zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż realizacja inwestycji wymaga zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. – K. wniosła o jej uchylenie w całości podnosząc, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został źle zinterpretowany, bowiem jej intencją była zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej. W opinii odwołującej się dla takiej zabudowy przepisy przewidują łagodniejsze warunki techniczne dotyczące np. uzbrojenia terenu. Ponadto zdaniem odwołującej się, organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co doprowadziło do konkluzji, iż w tymże obszarze brak jest zabudowy, gdy tymczasem taka zabudowa istnieje, nawet w granicach zaznaczonego obszaru analizowanego np. na działce Nr [...]. Na terenie wsi przeważa rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, przeważającą funkcją tej zabudowy jest funkcja rekreacji indywidualnej (letniskowa) i funkcja rolna. Zatem ze względu na równomierność i rozproszenie zabudowy rekreacyjnej na terenie całej wsi, zdaniem strony, uzasadnionym jest przyjęcie obszaru analizowanego, jako obszaru całej wsi. Poza tym teren działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym w studium planowania i zagospodarowania został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową reakcji indywidualnej i na potrzeby rolnictwa. Do odwołania strona dołączyła decyzję o udzieleniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ napisał, że zgodnie z danymi zawartymi w wypisie z rejestru gruntów działka Nr [...] posiada powierzchnię 0,2886 ha, a w jej skład wchodzi użytek leśny o powierzchni 0,2726 ha. Ponadto z wypisu i wyrysu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] roku (Dz. Urz. Woj. Skierniewickiego Nr 6, poz. 45) wynika, że działka położona była na terenie oznaczonym symbolem R, określonym jako tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolnej, gospodarki rybackiej, wprowadzenia zadrzewień i zalesień śródpolnych, w tym pasów przeciwwietrznych i urządzeń przeciwerozyjnych. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że teren działki nie był objęty zmianą przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Obecnie teren ten wymaga zmiany przeznaczenia w planie miejscowym z leśnego na nieleśny. Kolegium podkreśliło, że w skład w/w działki wchodzą grunty leśne, zatem jej przeznaczenie na cele inwestycyjne wymaga zmiany jej przeznaczenia z leśnego na nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne, położonych w obrębie wsi, będzie skuteczne dopiero z dniem wejścia w życie przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. S. – K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w sprawie zajął się tylko jedną kwestią prawną, pomijając pozostałe podniesione w odwołaniu. Organ przemilczał zarzut błędnego zinterpretowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ciągłość funkcji na mapie dołączonej do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została różnie określona w odniesieniu do każdej ze stron. Gdyby organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki symetrycznie to w najbliższym sąsiedztwie występuje zabudowa rekreacyjna i mieszkaniowa. Wbrew twierdzeniom organu, działka ma dostęp do mediów, a droga dojazdowa może być zaplanowana z kilku stron, w razie potrzeby może być ustanowiona służebność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po myśli art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Z ustaleń organów administracji wynika, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor obowiązany był zatem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki stanowiącej własność skarżącej stanowiło niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1826/06 (Lex Nr 466373), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podzielił. Analogiczny pogląd wyraził również WSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 5 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 439/08 (Lex Nr 560159) i z 11 sierpnia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 697/09 (Lex Nr 553492). W uzasadnieniu pierwszego z orzeczeń NSA stwierdził m. innymi, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym powierzchni 0,2886 ha obejmuje las (0,2726 ha) i rów (0,0160 ha). W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organów orzekających o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z przepisami odrębnymi - tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organy orzekające nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni. W tym stanie rzeczy, inne podnoszone przez skarżącą zarzuty związane m. innymi ze spełnieniem warunku dostępu do drogi publicznej, nie miały znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnoszący się do kwestii pominięcia przez organ odwoławczy w swoich rozważaniach dużej części zarzutów odwołania. Owszem organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Nie mniej jednak naruszenie to, wobec powołanych powyżej powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Należy również podzielić pogląd organów, iż powoływana przez skarżącą decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy gruntów leśnych na cele nieleśne stanowi warunek niezbędny do wprowadzenia takiej zmiany w nowym planie. Zmiana ta stanie się jednak skuteczna dopiero z dniem wejścia w życie nowego planu, a do tego czasu nie stwarza jakichkolwiek uprawnień dla właścicieli działek objętych tą zgodą. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.