II OZ 353/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń [...] S.A. z siedzibą w S. oraz [...] S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1415/15 o oddaleniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w T. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2004 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1415/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek [...] S.A. z siedzibą w T. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2004 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. złożonym na rozprawie [...] S.A. z siedzibą w T. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika podnosząc, iż w związku z zakupem nieruchomości od strony skarżącej posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do tego wniosku, Sąd I instancji powołał się na przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. i wskazał, iż dyspozycja tego przepisu odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej). Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zaś określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Przystąpienie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszczętego przez inny podmiot tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał następnie, iż dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Podstawą legitymacji z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje węższy wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnika w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. W ocenie Sądu, przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawczyni pozbawiona jest możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi, ponieważ po spełnieniu warunków określonych w art. 101 u.s.g. może wnieść własną skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07, Sąd I instancji podniósł, iż wbrew regulacji art. 214 § 1 p.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A. z siedzibą w S. (wcześniej: [...] S.A. z siedzibą w S.), zarzucając mu naruszenie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że [...] S.A. z siedzibą w T. nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Mając na uwadze powyższe, [...] S.A. z siedzibą w S. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie [...] S.A. z siedzibą w T. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym skargi na akt prawa miejscowego. Postępowanie planistyczne jest bowiem postępowaniem prowadzonym przez organ administracji publicznej, a więc postępowaniem administracyjnym w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Odnosząc się do argumentu Sądu w przedmiocie braków fiskalnych wskazano, iż uprawnienie w zakresie przystąpienia do postępowania w charakterze uczestnika przysługuje na każdym etapie postępowania, a więc już po wniesieniu i opłaceniu skargi przez skarżącego. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wniosła również [...] S. A. z siedzibą w T., zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż Sąd I instancji nie badał interesu prawnego [...] S.A. z siedzibą w T., a odmówił spółce udziału w sprawie ze względu na to, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy J. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadła nie na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Brak jest, w ocenie spółki, podstaw do przyjęcia, że w takim wypadku art. 33 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdyż norma zawarta w tym przepisie nie zawiera takiego wyłączenia. Powyższe, w połączeniu z argumentem o brakach fiskalnych, prowadziłoby do wniosku, że w istocie art. 33 § 2 p.p.s.a. byłby przepisem pustym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesione zażalenia nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu [...] S.A. z siedzibą w T. odpowiada prawu. Kontrolując przedmiotowe postanowienie wskazać należy, iż podstawową regułą sprawowania wymiaru sprawiedliwości jest rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego ( w tym sądowoadministracyjnego), którego kontradyktoryjny charakter wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Dla prawidłowej interpretacji art. 33 § 2 p.p.s.a., a tym samym oceny zasadności wniesionych w niniejszej sprawie zażaleń, kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej k.p.a., z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada zatem obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji Podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie kluczowe jest zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia [...] S.A. z siedzibą w T. do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zasadniczą przesłanką odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawczyni jest również brzmienie art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, że przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Podstawą dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu [...] S.A. z siedzibą w T. nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy fakt nabycia przez spółkę od skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzą nieruchomości objęte zakwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność nabycia przez spółkę zorganizowanej części przedsiębiorstwa skarżącej powinna zostać oceniona przez Sąd na zasadach ogólnych praw skarżącego. Zakwestionowanie w zażaleniach powołanego przez Sąd I instancji argumentu natury fiskalnej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż w świetle przedstawionych rozważań nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż żądanie [...] S.A. z siedzibą w T. dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie mogło zostać uwzględnione na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenia.