I OSK 1726/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 32/16 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie o świadczenie z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. 2 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania przez P. R. od decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Wyszki przez Inspektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wyszkach z dnia [...] października 2015 r. w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej na okres świadczeniowy 2015/2016. W ocenie Kolegium, P. R. nie jest stroną postępowania, a zatem nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji. Stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dana sprawa dotyczy, albo kto żąda czynności organu administracji publicznej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych stroną jest jedynie osoba uprawniona, albowiem tylko ona ma interes prawny w uzyskaniu prawa do tego świadczenia. Brak jest natomiast przepisu prawa, który przyznawałby skarżącemu interes prawny. Po jego stronie nie powstają nowe obowiązki, wobec czego decyzja ustalająca prawo do świadczeń nie wpływa na jego sytuację jako zobowiązanego. Za nieuznaniem dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania, zdaniem Kolegium, przemawiają też przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W rozdziale 4 tejże ustawy nie przewidziano aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Ponadto w art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy zawarto obowiązek przekazania dłużnikowi alimentacyjnemu przez organ właściwy wierzyciela informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu. Gdyby ustawodawca uznawał go za stronę postępowania, omawiany przepis byłby zbędny, ponieważ jako stronie doręczone by mu były wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie. Powyższe okoliczności zdaniem Kolegium wskazują, że P. R. nie mógł być stroną postępowania o przyznanie świadczenia, nie posiada więc legitymacji do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący P. R., w której zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dłużnik alimentacyjny nie ma interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie przyznania uprawnionemu do alimentów świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy powstają nowe dodatkowe obowiązki obciążające dłużnika w wyniku przyznania uprawnionemu do alimentów świadczeń z funduszu alimentacyjnego wymienione w art. 27, art. 5 ust. 1-4a, art. 28, i art. 8a ustawy oraz brak możliwości kwestionowania przesłanki bezskuteczności egzekucji w dalszych etapach postępowania uregulowanego w ustawie wskazują na istnienie interesu prawnego dłużnika w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że jest ona niezasadna. W ocenie tego Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania uprawnionemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co skutkowało uznaniem, że nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2015 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Wyszki w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2015/2016 na rzecz małoletniego K. R. Sąd ten wskazał, że zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że organ naruszył art. 28 k.p.a. Nie uwzględnił bowiem, że w wyniku wydania decyzji nałożone zostały na dłużnika nowe, dodatkowe obowiązki, co przemawia za tym, że ma on interes prawny w byciu stroną postępowania, a nadto w wyniku pozbawienia go uczestnictwa w postępowaniu o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego został też pozbawiony możliwości kwestionowania przesłanki bezskuteczności egzekucji. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 3 ust 1-4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania o przyznanie tej pomocy jest przedstawienie wystawionego przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania należnych alimentów. Zaświadczenie to przesądza o tym, że obowiązek określony wyrokiem sądu powszechnego nie jest realizowany i uzasadnia w dalszym toku postępowania zbadanie istnienia pozostałych przesłanek określonych w ustawie do przyznania świadczenia. Skarżący utrzymuje, że w sytuacji braku udziału jego jako strony jest pozbawiony możliwości kwestionowania przesłanki bezskuteczności egzekucji wynikającej z zaświadczenia. Sąd I instancji wskazał jednak, że prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym takiego zaświadczenia i informacji w nim zawartych nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia. Jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, w wypadku prowadzenia egzekucji przez komornika w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 kodeksu postępowania cywilnego. Kontrola czynności w postępowaniu egzekucyjnym podlega kognicji sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. Skarżący z datą otrzymania informacji o przyznaniu świadczenia, o ile wcześniej nie miał wiedzy na temat wystawionego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, ma możliwość wniesienia skargi kwestionującej prawidłowość, czy też niezgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia wystawionego przez organ egzekucyjny. O rozstrzygnięciu jakie zapadnie w wyniku rozpoznania skargi przez Sąd, jeżeli będzie to miało wpływ na prawo do świadczenia zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy, organ egzekucyjny zawiadamia organ administracyjny, który podejmuje dalsze działania w zależności od stanu sprawy. Interes dłużnika alimentacyjnego jest więc dostatecznie chroniony przez przepisy prawa. Wymaga jedynie podjęcia przez niego stosowanych działań. Stąd też ustawodawca ograniczył uprawnienia dłużnika alimentacyjnego do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego powołującego się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 608/13, że jest to wadliwa redakcja tego przepisu, który należy odczytywać jako normę nakazującą doręczanie stronie decyzji o przyznaniu świadczenia. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania, taki przepis byłby zbędny, ponieważ stronie postępowania decyzję, jak i zawiadomienie w sprawie o czynnościach doręcza się z urzędu. Przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz organu jako wierzyciela, może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem. Nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania. W skardze kasacyjnej, P. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: 1) dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy będąc stroną postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego - albowiem wyłącznie na etapie postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma możliwość kwestionowania zasady i rozmiaru przyznanego świadczenia - jest on również legitymowany do udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. w sprawie ustalenia czy świadczenia zostały pobrane należnie, czy nienależnie; 2) decyzja stwierdzająca, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały nienależnie pobrane nie oddziałuje na prawa i obowiązki dłużnika alimentacyjnego w sytuacji, gdy ww. decyzja zmienia ostateczną decyzję przyznającą osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co skutkuje powstaniem po stronie dłużnika alimentacyjnego uprawnienia do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej, albowiem między decyzją przyznającą osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego a decyzją w przedmiocie zwrotu przez dłużnika wypłaconych świadczeń istnieje związek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji również nakazanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Podkreślono, że skoro dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest on również stroną postępowania zmierzającego do ustalenia, czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną, jako pochodnych decyzji w sprawie przyznania świadczenia i może skutecznie wnioskować o wszczęcie takiego postępowania, ponieważ zapadłe w takim postępowaniu rozstrzygnięcia dotyczą sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego. W tym względzie skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt sygn. III SA/Kr 38/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). A zatem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, Lex 47898). Oceniając, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołano się na treść art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wspomniano, pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w tym przypadku, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t.: Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej: ustawa. Stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy). Zważyć należy, że przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z czym nie może kwestionować w drodze odwołania zasady i rozmiaru swego przyszłego zobowiązania kreowanego przez art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie jest on również stroną postępowania zmierzającego do ustalenia, czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że w sytuacji braku udziału dłużnika alimentacyjnego jako strony postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozbawiony jest on możliwości kwestionowania przesłanki bezskuteczności egzekucji wynikającej z zaświadczenia, że zaświadczenie, o jakim wyżej mowa, nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia. Jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, w przypadku prowadzenia egzekucji przez komornika w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 k.p.c. Czynności podejmowane przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym podlegają kontroli sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. Trafnie też wskazuje Sąd I instancji, że skarżący z datą otrzymania informacji o przyznaniu świadczenia, o ile wcześniej nie miał wiedzy na temat wystawionego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, ma możliwość wniesienia skargi kwestionującej prawidłowość, czy też niezgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia wystawionego przez organ egzekucyjny. O rozstrzygnięciu jakie zapadnie w wyniku rozpoznania skargi przez Sąd, jeżeli będzie to miało wpływ na prawo do świadczenia zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy, organ egzekucyjny zawiadamia organ administracyjny, który podejmuje dalsze działania w zależności od stanu sprawy. Interes dłużnika alimentacyjnego jest więc dostatecznie chroniony przez przepisy prawa. Wymaga jedynie podjęcia przez niego stosowanych działań. Stąd też ustawodawca ograniczył uprawnienia dłużnika alimentacyjnego do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz organu jako wierzyciela, może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem. Nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania. Interesu prawnego nie należy upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 9