I OSK 2474/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy - Zarządu Dzielnicy Wola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 34/16 w sprawie ze skargi A.B. i R.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A.B. i R.M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy – Dzielnicy Wola zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 34/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.B. i R.M. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 października 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zarząd Dzielnicy Warszawa Wola Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 6 października 2015 r. (nr [...]) nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego R.M. i A.B. W uzasadnieniu uchwały wskazywano, że R.M. i A.B. są obywatelami Rosji narodowość czeczeńskiej. Na terenie Polski przebywali na podstawie Karty Pobytu. Wraz z czworgiem dzieci ubiegali się o najem lokalu socjalnego. Zamieszkiwali zaś w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. S. w Warszawie, który wynajmowali podstawie umowy najmu. Lokal ten składał się z 1 pokoju o powierzchni mieszkalnej 18,43 m2 i kuchni - powierzchnia użytkowa lokalu wynosiła 40 m2. Na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypadało 3,7 m2 powierzchni mieszkalnej. Średni miesięczny dochód zainteresowanych wynosił 700 zł na osobę. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że – w świetle § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) – brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, w sytuacji, gdy wnioskodawcy posiadali tytuł prawny do lokalu. Z tego też powodu Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała ww. wniosek negatywnie. R.M. i A.B., składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola, zarzucili organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 22 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: - nieustalenie czy lokal, w którym skarżący zamieszkują na podstawie umowy najmu zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie można uznać ich za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 12 w zw. z § 4 pkt 1 uchwały, - zaniechanie poddania wnikliwej analizie warunków oraz możliwości zamieszkiwania przez skarżących w lokalu przy ul. S., - wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, nie odnosząc się do warunków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Dzielnicy Wola wnosił o jej oddalenie podtrzymując wyrażone w zaskarżonej uchwale stanowisko. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy, wydając zakwestionowaną uchwałę, w sposób istotny naruszył § 22 i § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009. Pomimo obowiązku, organ nie poddał bowiem wnikliwej analizie złożonego przez skarżących wniosku. Sąd stwierdził, że odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego uzasadniono bowiem wyłącznie faktem wynajmowania przez rodzinę wnioskodawców lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu (ustna umowa użyczenia). Tymczasem – zdaniem Sądu - żaden przepis ww. uchwały nr LVIII/1751/2009 automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu m. st. Warszawy, osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów ww. uchwały nie mogła skutkować brakiem możliwości umieszczenia wnioskodawców na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, o ile spełniali oni przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajdowali się w niedostatku, o czym jest mowa w § 12 powołanej uchwały. Spełnienia tych wymogów przez wnioskodawców organ jednak nie zbadał, o czym świadczyło uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Sąd Wojewódzki wskazywał, iż zgodnie z § 17 uchwały nr LVIII/1751/2009 do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6 tego aktu. W świetle zaś brzmienia tego przepisu, posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki zobligował organ do poddania wniosku skarżących wnikliwej analizie, mającej na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone uchwale nr LVIII/1751/2009, a warunkujące umieszczenie ich na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Dzielnicy Wola zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żaden przepis ww. uchwały, a zatem również § 12 automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, podczas gdy z przepisu § 12 jednoznacznie wynika, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w miejscu jej zamieszkiwania występuje zagęszczenie na osobę nie większe niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz znajduje się w niedostatku. - § 12 uchwały Nr LVI11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis § 12 nie stanowi podstawy do podjęcia przez organ uchwały o nie wyrażeniu zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego osoby, która posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, podczas gdy z przepisu § 12 jednoznacznie wynika, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w miejscu jej zamieszkiwania występuje zagęszczenie na osobę nie większe niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz znajduje się w niedostatku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, jednocześnie oświadczając, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte wyłącznie na jednej podstawie prawnej, tj. na przepisie § 12 uchwały Nr LVI11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., którego wykładania dokonana przez Sąd I instancji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – była wadliwa. Zarzuty te sprowadzały się do podważenia wyrażonego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, iż z treści wspomnianego przepisu nie wynika, aby fakt posiadania przez osobę tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w postaci umowy najmu, uniemożliwiał jej skuteczne ubieganie się o umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Należy zatem wskazać, iż wspomniana uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVI11/1751/2009 reguluje tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W akcie tym dokonano jednak wyodrębnienia spośród lokali znajdujących się w zasobie komunalnym gminy, grupę lokali socjalnych (§ 11 ust 1 uchwały), jednocześnie modyfikując w Rozdziale 5 zasady ich przyznawania. Nie ulega wątpliwości, iż znaczna część przepisów uchwały dotycząca zasobu mieszkaniowego w ogólności odnosi się również do tej wyodrębnionej części. Dotyczy to chociażby wyrażonych w § 6 tego aktu podstaw upoważniających organy odmowy zakwalifikowania osób do zawarcia takiej umowy. We wskazanym Rozdziale dokonano jednak odrębnego ustalenia ogólnej zasady przyznawania znajdujących się w zasobie Gminy lokali socjalnych. W § 12 wskazano bowiem, iż umowa najmu takiego lokalu, z zastrzeżeniem § 14 ust. 1 ustawy, może być zwarta z osobą, która nie posiada tytuł prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. W przepisie tym określono zatem szereg przesłanek pozytywnych i negatywnych, jakie muszą zostać łącznie spełnione, aby tego rodzaju umowa mogła zostać zawarta. Oprócz konieczności pozostawania w niedostatku i spełniania – z pewnymi wyjątkami - kryterium powierzchniowego uchwałodawca a contrario zastrzegł, iż tego rodzaju umowa nie może zostać zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż za tytuł taki należy również rozumieć umowę najmu (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1089/16, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., I OSK 1793/16). W tej sytuacji, wbrew zatem wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowisku, okoliczność legitymowania się przez wnioskodawców tytułem do lokalu w postaci umowy najmu, której istnienia w toku postępowania nie kwestionowano, mogła stanowić wyłączną podstawę odmowy uwzględnienia złożonego przez nich wniosku. W konsekwencji zatem brak było powodów, aby jej stwierdzenie nie mogło stanowić jedynej podstawy wydania zaskarżonej uchwały, skoro czyniła ona zbędnym ustalenie wystąpienia innych wymienionych zarówno w tym, jak również w innych przepisach uchwały nr LVI11/1751/2009 przesłanek. W tych okolicznościach należało uznać że skarga kasacyjna była usprawiedliwiona, wydany bowiem przez Sąd I instancji wyrok należało uznać za nieprawidłowy, a wniesioną przez A.B. i R.M. za niezasadną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i uwzględniało ich trudną sytuację osobistą.