II SA/Ke 1075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w [...], od postanowienia wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] odmawiającego wydania zaświadczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania tego postanowienia doszło na tle następujących okoliczności faktycznych. Decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] zatwierdzona została instrukcja eksploatacji składowisko odpadów w J., gm. B., wydana dla [...] (dalej "Związek"). Aktem notarialnym z dnia 4 kwietnia 2013 r. zawiązana została przez [...] z siedzibą w B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. Założycielem tej spółki był Związek, który objął 100 % udziałów w kapitale zakładowym tej spółki. Objęte udziały w tej spółce zostały pokryte przez Związek między innymi wkładem niepieniężnym stanowiącym przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 Kodeksu Cywilnego, którego wartość i składniki majątkowe zostały określone bilansie sporządzonym na dzień 15 lutego 2013 r., stanowiącym załącznik do w/w aktu notarialnego. W dniu 23 maja 2013 r. Sąd Rejonowy w Kielcach, wpisał do KRS spółkę działającą pod nazwą: [...] w [...]. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. w [...] zwrócił się do Marszałka Województwa o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przejście z mocy prawa na rzecz spółki instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wydanej decyzją tego organu z dnia [...]. Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organ I instancji powołując art. 151 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej ustawa o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) wskazał, że utworzona spółka winna w pierwszej kolejności wystąpić o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Dopiero po jej uzyskaniu mogłaby się powoływać na posiadanie zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Organ również dodał, że przeniesienie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej w tym w drodze czynności mającej za przedmiot przedsiębiorstwo. Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia Kolegium, cytując art. 217 i art. 218 kpa wskazało, że rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie. Następnie odwołując się do treści art. 551 Kodeksu Cywilnego oraz art. 151 ustawy o odpadach stwierdziło, że w tym ostatnim przepisie została uregulowana instytucja tzw. następstwa administracyjnoprawnego, którego istota nie tkwi wyłącznie w tym, że jeden podmiot staje się podmiotem uprawnień i obowiązków należących uprzednio do innej osoby, ale przede wszystkim w fakcie, że osoby te połączył ze sobą w pierwszej kolejności stosunek cywilnoprawny. Organ II instancji podkreślił, że zasadą jest nieprzenoszalność, na gruncie prawa publicznego, uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji, a zasady tej nie podważa art. 552 Kodeksu Cywilnego. Dalej Kolegium podniosło, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ściśle określonych wymogów dotyczących warunków prowadzenia tej działalności. I dlatego do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę konieczne było przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - na nabywcę przedsiębiorstwa. Brak było zatem możliwości wydania zaświadczenia zanim nie nastąpi przeniesienie praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w [...] zakwestionował przyjęty przez organy kierunek wykładni art.151 ustawy o odpadach w związku z art.552 Kodeksu Cywilnego. Wskazał, że strona skarżąca jest spółką prawa handlowego, która została powołana dla celów realizacji zadania własnego Związku z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Kapitał zakładowy spółki został pokryty przedsiębiorstwem Związku, na skutek wykonania przez ten Związek dyspozycji z art. 136 ustawy o odpadach. Zatem Spółka nie stała się posiadaczem składowiska w chwili podejmowania uchwały Zgromadzenia, lecz w chwili pokrycia przez Związek kapitału zakładowego spółki przedsiębiorstwem w rozumieniu art.551 obejmującym składowisko odpadów. Dalej strona skarżąca wskazała, że choć na gruncie prawa administracyjnego brak jest sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, to jednak nie oznacza to, że zasada ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż na gruncie art. 551 w związku z art. 552 Kodeksu Cywilnego, dochodzi do przełamania zasad prawa administracyjnego o braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Przepis art. 151 ustawy o odpadach uznany za przepis szczególny do art. 552 Kodeksu Cywilnego znalazłby zastosowanie, gdyby Związek zbywał w drodze sprzedaży zorganizowaną część przedsiębiorstwa obejmującą składowisko odpadów. Tymczasem Związek utracił prawo własności do składowiska z chwilą wniesienia do spółki aportu w postaci przedsiębiorstwa. W konsekwencji doszło do sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem było wydanie zaświadczenia. Zasady wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 – 220). Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jest to akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że żądanie skarżącego wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Wnioskując o wydanie zaświadczenia, skarżący w ogóle nie wskazał na podstawie jakich znajdujących się w posiadaniu organu danych miałby on poświadczyć żądane informacje. Wręcz przeciwnie - ze skargi wynika, że skarżący ma świadomość, że organ takich danych nie posiada, natomiast istnienie swojego uprawnienia stara się udowodnić za pomocą skomplikowanych wywodów prawniczych opartych w istotnej części na wykładni przepisów kodeksu cywilnego. Powyższe sprawia, że swoim wnioskiem skarżący dążył w istocie do dokonania interpretacji przepisów prawa (spełnienia spornych ustawowych przesłanek przejścia praw i obowiązków na inny podmiot) oraz oceny skutków prawnych tych przepisów dla stanu faktycznego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Złożony wniosek nie zmierzał do tego, aby organ potwierdził określony stan, ale bezpośrednio rozstrzygnął o prawach i obowiązkach, podczas gdy te prawa i obowiązki powinny zostać dopiero ustalone w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, a nie w uproszczonym postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005 r., II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64), z którego wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przedmiot wniosku o wydanie zaświadczenia oraz istota sporu sprowadzał się w niniejszej sprawie do stwierdzenia, czy pokrycie kapitału zakładowego spółki ([...] Spółki z o.o. w [...]) aportem w postaci utworzonego przez [...] przedsiębiorstwa komunalnego w rozumieniu art. 551 Kodeksu Cywilnego obejmującego składowisko odpadów, powoduje przejście z mocy prawa na rzecz tej spółki praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa z dnia [...]. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowisko odpadów w J., wydaną dla [...], a w konsekwencji czy organ w trybie art. 217 kpa może wydać zaświadczenie potwierdzające ten stan. Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organy rozstrzygające sprawę argumentowały, że w opisanej sytuacji przeniesienie praw i obowiązków wynikających z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów może nastąpić po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 151 ust. 8 ustawy o odpadach, który stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 552 Kodeksu Cywilnego. Z takim poglądem organów należy się zgodzić. Na wstępie podkreślić trzeba, że w prawie administracyjnym powszechnie uznawana jest zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie, koncesja, czy licencja jest decyzją administracyjną stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego tkwi więc u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z tych aktów. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim podmiotom, uczestnikom obrotu gospodarczego (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 654/10 z dnia 5 kwietnia 2011 r., Lex nr 992618) Wbrew twierdzeniom skarżącego, ogólna zasada nieprzenoszalności, na gruncie prawa publicznego, uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji, nie zostaje "przełamana" w art. 552 Kodeksu Cywilnego. Przepis ten wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zastrzega jednocześnie że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie. Na gruncie ustawy o odpadach uregulowanie takie zawiera art. 151 ust. 1, zgodnie z którym zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga: 1) przeniesienia na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (...); 2) uzyskania przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska odpadów. 2. Warunkiem przejęcia składowiska odpadów jest ustanowienie zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów oraz wyrażenie zgody przez: 1) podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów - na przyjęcie wszystkich praw i obowiązków zawartych w decyzjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1; 2) zarządzającego dotychczas składowiskiem odpadów - na przejęcie składowiska odpadów przez podmiot, o którym mowa w pkt 1. 3. Podmioty, o których mowa w ust. 2, wyrażają zgodę, składając pisemne oświadczenia. 4. Przeniesienie praw i obowiązków może nastąpić w przypadku, gdy podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów daje rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1. 5. Przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia zintegrowanego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. 6. Przeniesienie praw i obowiązków następuje na wniosek podmiotu zainteresowanego przejęciem składowiska odpadów. 7. Do wniosku, o którym mowa w ust. 6, dołącza się oświadczenia, o których mowa w ust. 3, oraz dokumenty i oświadczenia potwierdzające możliwość prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1. 8. Przeniesienie praw i obowiązków lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji właściwego organu, o którym mowa w art. 129 ust. 1. Z przytoczonych przepisów wynika, że zmiana zarządzającego może nastąpić po przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (podobnie jak z aktów administracyjnych wymienionych art. 151 ust. 1 pkt 1 a i b), uzyskaniu przez zainteresowanego tytułu prawnego w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, ustanowieniu zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem oraz daniu rękojmi przez zainteresowanego przejęciem prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Ponadto przeniesienie praw i obowiązków następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek zainteresowanego. Natomiast przejęcie wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków oraz tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami (art. 152 ust. 1 ustawy). Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska (art. 154 ust. 1 ustawy o odpadach). Opisana regulacja wskazuje więc formę prawną oraz warunki, na jakich następuje przeniesienie praw i obowiązków, przy czym brak spełnienia tych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej. Należy, zatem przyjąć, że tylko w ten sposób może dojść do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Nie może więc być mowy o "automatycznym" przejściu praw i obowiązków wynikających z instrukcji eksploatacji składowiska, na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów. Zgodzić się więc należy się z organami, że art. 151 ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 552 Kodeksu Cywilnego. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, jakoby art. 151 ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ [...] Sp. z o.o. w [...] został utworzony w wykonaniu art. 136 ustawy o odpadach. Zgodnie z przywołanym przepisem, zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów nie może być jednostka sektora finansów publicznych. Gmina może utworzyć podmiot niebędący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów lub powierzyć wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów podmiotowi niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Z kolei z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jednak jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Powierzenie zatem wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej w trybie art. 136 ustawy o odpadach, nie zwalnia podmiotu, któremu te zadania są powierzane od obowiązku uzyskania wszystkich stosownych zezwoleń wymaganych przez przepisy materialne, które są potrzebne do prowadzenia danego rodzaju działalności. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie było możliwe wydanie w niniejszej sprawie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. W związku z tym Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.