II OSK 1297/14

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu, w sposób istotnie odbiegający od decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], nałożył na M. M. obowiązki polegające na: I. Zlikwidowaniu poprzez zamurowanie fragmentu okna usytuowanego w ścianie zewnętrznej elewacji bocznej zachodniej ww. budynku na poziomie piętra (pomieszczenie łazienki), na odcinku ściany, który znajduje się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, tj. ul. [...] (dz. nr [...]. ark. [...], obręb [...]) w Poznaniu, materiałem o współczynniku odporności ogniowej REI60 (w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30). II Wykonaniu wentylacji garażu w zgodności z § 108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). IlI. Sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wybudowanym garażem w zabudowie wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], stwierdził nieważność decyzji nr [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] w części dotyczącej punktu I rozstrzygnięcia, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podstawowym powodem stwierdzenia nieważności przez organ było zastosowanie nieobowiązującego w dacie wydania decyzji przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] marca 2012 r., znak: [...] jest w zakresie pkt I dotknięta wadą nieważności. Podstawą decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek oporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zastosowanie powyższej regulacji uzależnione jest od jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w trakcie robót budowlanych inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że stwierdzone odstępstwa mają charakter istotnych. Celem zaś postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie realizowanej lub wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że w pkt I decyzji z dnia [...] marca 2012 r. organ powiatowy zobowiązał inwestora M. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do zlikwidowania poprzez zamurowanie fragmentu okna usytuowanego w ścianie zewnętrznej elewacji bocznej zachodniej ww. budynku na poziomie piętra (pomieszczenie łazienki), na odcinku ściany, który znajduje się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, tj. ul. [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb [...]) w Poznaniu, materiałem o współczynniku odporności ogniowej REI60 (w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30). Z treści rozstrzygnięcia wynika niewątpliwie, że organ oparł się w swojej decyzji na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tego aktu wykonawczego, w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156), która weszła w życie 27 maja 2004 r. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sprzed zmiany, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej: przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku: z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, bez otworów okiennych lub drzwiowych – 3 m; przy nierównoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku – 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy oraz 3 m do najbliższego narożnika, ryzalitu lub wykuszu budynku. W ust. 4 § 12 określono, że odległość, mierzona w poziomie, od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej do granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m. Tymczasem w dacie wydania decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] treść § 12 rozporządzenia nie zmieniły się podstawowe odległości od granicy działki, w jakich można postawić budynek mieszkalny, albowiem § 12 ust. 1 stanowi tak jak poprzednio, że budynku nie można wybudować w mniejszej odległości od granicy niż 3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów oraz 4 m, gdy od strony granicy będzie ścianą z otworami drzwiowymi lub okiennymi. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego brak jest jednak regulacji dotyczących sposobu mierzenia odległości od granicy w przypadku ściany (z otworami lub bez) usytuowanej nierównolegle do granicy. Zlikwidowano bowiem przepis, który stanowił, iż odległość od granicy w przypadku ściany z otworami mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany. Sad całkowicie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zmienione przepisy dla zabudowy jednorodzinnej doprecyzowały, że odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami okiennym, bez względu na sposób w jaki przebiega granica pomiędzy działkami, niezależnie zatem czy ściana budynku jest zwrócona do granicy równolegle czy też nierównolegle. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wydając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] opierał się w pkt I na nieaktualnym stanie prawnym co powoduje, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. W ocenie Sądu wskazana wadliwość ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia przepisu techniczno-budowlanego. Trudno również uznać, aby interpretacja przepisu prawa, który legł u podstaw weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji nasuwała jakiekolwiek wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym, w oparciu o który decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami okiennym, bez względu na sposób w jaki przebiega granica pomiędzy działkami. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że podstawowym celem postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest doprowadzenie inwestycji powstałej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że zamurowanie części okna, znajdującego się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią nie spowoduje doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż pozostała część otworu okiennego pozostaje w ten sposób w niezmienionym stanie. Skutki społeczno-gospodarcze takiej decyzji sprowadzają się do całkowitej akceptacji przez organ stanu niezgodnego z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., przy jednoczesnym nieosiągnięciu celu, dla którego prowadzone jest postępowanie naprawcze, to jest doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega także wątpliwości, że pozostawienie niezamurowanej części otworu okiennego ogranicza w sposób istotny możliwość pełnej zabudowy działki sąsiedniej, ograniczając w ten sposób pełne skorzystanie z przysługującego właścicielowi tej działki prawa własności, w tym uprawnień wynikających z art. 4 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] jest prawidłowa, a zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego i powtórzenia stanowiska organu I instancji, lecz w sposób wyczerpujący zaprezentował argumenty przemawiające za prawidłowością eliminacji części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2012 r., w trybie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie organ zaniechał obszernych wywodów dotyczących konieczności stwierdzenia nieważności ze względu na społeczno-ekonomiczne skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Niemniej jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że pozostawienie wadliwej decyzji w obrocie prawnym spowoduje stan, w którym dokończenie postępowania naprawczego nie będzie możliwe, a to – zdaniem Sądu – jest wystarczającym powodem do uznania racji organu stosującego nadzwyczajny środek w postaci stwierdzenia nieważności. Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uznał, że organ I i II instancji rozstrzygając sprawę właściwie podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. M. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładnie art. 141.1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącego, że nawet hipotetyczne przekroczenie odległości od granicy samo w sobie nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku ocena jest możliwa tylko przy wzięciu wszystkich okoliczności sprawy, a nie jedynie matematyczne określonych odległości, 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r . Nr 75, poz. 690), poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. została w części wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem decyzja taka nie naruszała prawa. Z uwagi na powyższe wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) orzeczenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Regulując termin sporządzenia wyroku nie określa zakresu rozpoznania sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przesłanką dopuszczalności zatem określenia treści obowiązku jest "doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". W zakresie będącym przedmiotem określonego obowiązku, stan zgodny z prawem wyznaczał § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym, w dniu wydania decyzji. Zastosowanie przepisu prawa w brzmieniu nieobowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. § 12 ust. 1 rozporządzenia zawiera normę prawną nie budzącą wątpliwości, stanowiąc, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organ rozważył skutki tego naruszenia prawa, wywodząc zarówno o obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, następstw dla właściciela sąsiedniej działki, jak i zakresu określonego obowiązku. Przy tych następstwach prawnych nie można przyjąć, że organ nie rozważył należycie skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia, uwzględniając ingerencję w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej z zakresem obowiązku nałożonego na inwestora. Nie jest zasadna argumentacja w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do niekonstytucyjności § 12 ust. 1 rozporządzenia, wyprowadzona z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. P9/99, w którym orzekł: "Paragraf 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46; z 1995 r. Nr 118, poz. 574; z 1996 r. Nr 45, poz. 200; z 1998 r. Nr 132, poz. 878) jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414; z 1996 r. Nr 141, poz. 692; Nr 100, poz. 485; Nr 146, poz. 680; z 1997 r. Nr 106, poz. 496; Nr 111, poz. 726; z 1998 r. Nr 22, poz. 118) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia." Według § 12 ust. 7 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 4 kwietnia 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 45, poz. 200) "W razie braku zgody właściciela, właściwy organ może rozstrzygnąć, w drodze postanowienia, o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości, o której mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wywiódł: "Dla stwierdzenia czy z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, a więc w odniesieniu do § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczna wydaje się analiza tego przepisu w kontekście art. 7 ust. 2 prawa budowlanego. Zaskarżony przepis wprowadza odstępstwo od ogólnych zasad i warunków technicznych usytuowania budynków określonych w rozporządzeniu z 14 grudnia 1994 r. Reguluje on sytuacje, kiedy właściciel działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma być usytuowany budynek, nie wyraża zgody (powinna ona zostać wyrażona w formie pisemnej) na usytuowanie tego budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki bądź w odległości mniejszej niż 3 metry (lecz nie mniejszej niż 1,5 metra). Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten ma charakter procesowy, dotyczy bowiem kwestii regulacji określonego sposobu postępowania. W takim stanie rzeczy, norma zawarta w paragrafie 12 ust. 7 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. nie może być zaliczona do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie pozostaje bowiem w żadnym związku z zawartym w art. 7 ust. 1 określeniem przepisów technicznych (techniczno-budowlanych). Prowadzi to ostatecznie do wniosku, iż treść zaskarżonego przepisu odbiega od przedmiotu określonego w tytule rozporządzenia, w którego skład wchodzi. Ważne wydaje się to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (który aktualnie jest właściwy do realizowania delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 prawa budowlanego) – wyrażając swoje stanowisko w sprawie z pytania NSA – nie kwestionuje procesowego charakteru tego przepisu i związku z ingerencją w prawa własności. Co więcej, twierdzi iż jego treść wykracza nie tylko poza ustawowe upoważnienie zawarte w prawie budowlanym, ale także poza zakres przedmiotowy samego rozporządzenia. Dochodzi jednak do nieuprawnionego wniosku, że nie oznacza to niezgodności przepisu rozporządzenia wykonawczego z przepisem ustawy, ponieważ jedynie doprecyzowuje go. Nie można też zgodzić się z prezentowaną przez niego tezą, że § 12 ust. 7 rozporządzenia przez to, że – podobnie jak art 9 ust. 2 prawa budowlanego – reguluje zasady procedury, prowadzące do odstąpienia od ustanowionych przepisów techniczno-budowlanych, może z nim współistnieć w ramach obowiązującego systemu prawnego, albowiem stanowi jego uzupełnienie i dopełnienie i tak jak art. 9 ust. 2 ustawy, stanowi odstępstwo od ogólnych rygorów techniczno-budowlanych. Taki tok rozumowania nie jest możliwy do przyjęcia, ponieważ problem dotyczy relacji pomiędzy przepisami różnej rangi (przepisem ustawowym i przepisem rozporządzenia ministra). Niezależnie od tego przepis § 12 ust. 7 nie jest następstwem delegacji zawartej w art. 9 ust. 2, ponieważ takiej przepis ten nie zawiera, zaś rozporządzenie z 14 grudnia 1994 r. wydane zostało przy powołaniu się na art. 7 ust. 2 prawa budowlanego. Rozporządzenia wykonawcze nie są aktami normatywnymi samoistnymi, co oznacza, że takiego statusu nie mogą też mieć zawarte w nich przepisy. Wydawane są zawsze na podstawie ściśle określonego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to nie może ulegać dowolnej modyfikacji, ani uzupełnieniu w trakcie jego wykonywania. Odstępstwa od treści upoważnienia ustawowego nie mogą być usprawiedliwione praktycznymi (np. społecznymi lub ekonomicznymi) potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów decyzyjnych. Podkreślić należy, że upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiące podstawę do wydania rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, a więc przepisów techniczno-budowlanych. Delegacja ta nie zawierała także, tak jak i żaden inny przepis ustawy – Prawo budowlane, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Tym bardziej upoważnienie to nie dawało legitymacji do odmiennego niż w ustawie uregulowania procedury prowadzącej do legalizacji odstępstw od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz ingerencji w sferę prawa własności. Ustawodawca przyjął, że aby móc odstąpić od norm techniczno-budowlanych, należy uzyskać zgodę właściwego ministra. Odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych zdaje się być przez ustawodawcę traktowane z należytą powagą i nosi znamiona przypadku wyjątkowego, poddanego specjalnym rygorom. Nie stworzył natomiast – bo byłoby to sprzeczne z określonymi w konstytucji zasadami dotyczącymi możliwości ograniczania praw i wolności jednostki – delegacji do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym prawa rozstrzygania w drodze postanowienia właściwego organu administracji publicznej, bez zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach stanowiących odstępstwo od przyjętych zasad. Tym samym zwarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 delegacja nie stanowi upoważnienia dającego podstawę do wkraczania w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym." Wyrok nie wyłączał kwalifikacji określenia odległości do przepisów o charakterze technicznym, wyłączył dopuszczalność określenia w drodze rozporządzenia ingerencji w prawo własności działki sąsiedniej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.