II GSK 3555/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1550/15 o odrzuceniu skargi S. w T. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zlecenia badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1550/15, odrzucił skargę Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej P. w T. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych. I Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o skok), zleciła D. P. Sp. z o.o. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej P. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z przedmiotowym pismem badanie miało obejmować analizę sprawozdania finansowego sporządzonego przez kasę za rok 2013 r., kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., a także analizę portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności KNF, tj. zlecenia zawartego w piśmie KNF z [...] września 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uznając ją za niedopuszczalną. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę oraz zwrócił stronie uiszczony wpis sądowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona czynność z dnia [...] września 2014 r. została wydana na podstawie art. 62d ustawy o skok, w myśl którego biegłemu rewidentowi zleca się zbadanie prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę, kontrolę ksiąg rachunkowych lub analizę portfela kredytowego. Podstawą do uruchomienia tego typu czynności jest stwierdzenie przez KNF nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu jest działaniem, w którym podmiot prawa prywatnego wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań Sąd I instancji stwierdził, że środek nadzorczy (kontroli) przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako inna czynność z zakresu administracji publicznej podjęta przez KNF dnia [...] września 2014 r. w sprawie zlecenia spółce D. P. Sp. z o.o. kontroli informacji i ksiąg rachunkowych spółki, WSA stwierdził bowiem, że czynność objęta skargą nie posiada cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, nie jest to czynność wykonania (realizacji) prawa, podejmowana wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której istotą jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot. Po zawarciu tej umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych, które precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF. Sąd podkreślił, że również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zlecenie, o którym mowa powyżej opiera się na umowie cywilnej pomiędzy KNF a podmiotem spoza administracji publicznej, uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. W umowie tej organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów ponieważ ich nie ma. KNF działa zatem wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując działań władczych, ale wchodząc w obrębie uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem uprawnionego podmiotu. Sąd I instancji stwierdził, że użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 (...)" wskazuje, iż przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zlecenie kontroli w trybie powołanego przepisu i jej wykonywanie przez uprawniony podmiot nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani pośredni. Może to prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynność ta, jako podejmowana w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawana w postępowaniu administracyjnym, nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a jedynie w następstwie jej realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. W związku z powyższym, zdaniem WSA, zaskarżona czynność Komisji Nadzoru Finansowego, jako nieobjęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu przez ten Sąd, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi złożonej na tę czynność, jako niedopuszczalnej. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa P. w T. Postanowienie zaskarżyła w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 62d ust. 2 ustawy o skok na skutek odrzucenia skargi mimo, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wprawdzie zlecenie badania ksiąg nie jest decyzją lub postanowienie, dotyczy ono jednak sprawy indywidualnej Kasy, ma charakter publiczny i dotyczy jej obowiązku wynikającego z przepisu prawa, polegającego na wydaniu dokumentacji objętej tajemnicą zawodową. Zlecenie zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez Kasę, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego, skutkuje powstaniem bezpośrednio u biegłego rewidenta uprawnienia do żądania udostępnienia informacji objętych tajemnicą zawodową, a u Kasy obowiązkiem jej udostępnienia. Tym samym istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracyjnego, a możliwością realizacji obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez Kasę, a więc podmiot niepowiązany organizacyjnie z tym organem podejmującym czynność, czyli z KNF. Zlecenie to jest zatem inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kasatorka podniosła, że wynik przeprowadzonego badania w sposób istotny wpływa na sytuację prawną Kasy, bowiem sposób przeprowadzenia badania, zakres udostępnionej dokumentacji oraz wynik badania podlega ocenie KNF pod kątem funkcjonowania Kasy oraz wykorzystania tak przygotowanego dokumentu jako dowodu w toku postępowań administracyjnych. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zawarcie przedmiotowej umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Umowa kształtuje stosunek prawny między KNF, a biegłym rewidentem. Aby zaś powstał obowiązek Kasy, konieczna jest czynność zlecenia, która ma jednak charakter władczy i jednostronny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie jako mniemającej usprawiedliwionych podstaw. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie każda czynność podejmowana przez organ administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz na bezczynność organów w określonych przypadkach. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że czynność podjęta przez KNF dnia [...] września 2014 r. to jest zastosowanie wobec skarżącej środka nadzorczego poprzez zlecenie D. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej P. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., stanowi czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty/czynności administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty lub czynności, które: 1/ mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ są podejmowane w sprawach indywidulanych, 3/ muszą mieć charakter publicznoprawny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 33). Należy również zauważyć, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1133/10). Zarysowując ramy prawne, w jakich podjęta została przez KNF czynność zaskarżona przez Spółdzielczą Kasę do WSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w rozdziale 6 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowcyh uregulowane zostały zasady nadzoru nad tymi kasami i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową. W myśl art. 60 tej ustawy działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. W art. 61 ust. 1 u.s.k.o.k. określono, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: 1) stabilności finansowej kas; 2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej; 3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach i 4) zgodności działalności kas z przepisami ustawy. W przepisach art. 62b i 62c ustawy określony został wykaz dokumentów i informacji, które kasy mają obowiązek przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego, w tym, w myśl art. 62b ust. 1 ustalono, że kasa jest obowiązana przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego i podziale zysku lub pokryciu straty. Art. 62d ust. 1 u.s.k.o.k. określa, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa. Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że zaskarżona czynność zlecenia przez KNF badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych jest jedną z czynności podejmowanych przez KNF w ramach kontroli kasy prowadzonej na podstawie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2146/15 (za M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, LEX) "Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych." Należy zauważyć, że zlecona czynność nie kształtuje uprawnień ani obowiązków kasy, której sprawozdania finansowe będą badane. Dopiero wynik tego badania może być podstawą do podjęcia przez KNF czynności kształtujących prawa lub obowiązki strony. Czynność ta nie ma charakteru władczego ani w stosunku do Kasy Spółdzielczej, ani do podmiotu, któremu zlecone zostanie badane rzetelności sprawozdania finansowego. W stosunku do Kasy Spółdzielczej ponieważ nie nakłada na nią żadnych obowiązków (obowiązek pokrycia kosztów powstanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku zleconego badania) ani nie kształtuje jej praw, zaś w stosunku do podmiotu, któremu zlecone zostanie badanie sprawozdania, ponieważ nawiązany zostanie z nim stosunek cywilny, a nie administracyjny, co wyklucza władcze działanie którejkolwiek ze stron. Tak więc KNF na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie podejmuje działań władczych, bowiem realizuje tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Z przedstawionych względów zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 62d ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych jest nieuzasadniony. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że zaskarżona czynność nie stanowi innej niż wskazana w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym NSA nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, zaś zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.