II SA/Lu 323/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki nawierzchni utwardzenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania L. S. (dalej także: inwestor) oraz [...] Spółki z o.o. w N. (dalej także: Spółka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 24 listopada 2014 r., znak: [...], nakazującej L. S. rozbiórkę nawierzchni utwardzenia działek o nr ewid.[...] i [...], położonych w B., wykonanego kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 27 maja 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A. W. o podjęcie działań w celu powstrzymania samowoli budowlanej na działkach nr ewid.[...] i [...], położonych w B., obręb B. [...], polegającej na wykonywaniu instalacji wodnych i energetycznych oraz utwardzeniu terenu tych działek. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor N. B. ustalił, że L. S. zgłosił w dniu 3 marca 2014 r. Staroście L. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kostką brukową powierzchni działek o nr ewid.[...], [...] i [...], położonych w B.. W trakcie kontroli z dnia 25 czerwca 2014 r. stwierdzono, że na tych działkach wykonywane są roboty, polegające na utwardzeniu powierzchni terenu kostką betonową oraz na budowie ogrodzenia, wykonany został także otwór przyszłego ujęcia wody na działce nr [...]. Otwór przyszłego ujęcia wody był natomiast przedmiotem innego, zakończonego już postępowania. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał, że wykonane roboty budowlane, związane z utwardzeniem terenu wspomnianych działek, naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 10 grudnia 2003 r. ([...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 31 stycznia 2011 r. ([...]). Działki te znajdują się bowiem na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem RP+ KD, którego podstawowe przeznaczenie to uprawy polowe oraz drogi dojazdowe. W związku z tym organ pierwszej instancji wspomnianą decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. nakazał L. S. rozbiórkę nawierzchni utwardzenia działek. Organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem roboty budowlane polegające na utwardzeniu opisanych działek wykonane zostały na podstawie prawnie skutecznego zgłoszenia, zgodnie z tym zgłoszeniem. Ponadto wykonane roboty nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. Organ podkreślił, że prawidłowość jego stanowiska potwierdza pismo Burmistrza B. z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...], w którym organ ten stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. nie odnosi się w żaden sposób do wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Z tych powodów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na terenie opisanych działek możliwości ich utwardzenia w tym celu, by służyły one jako place manewrowe lub postojowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Zasadniczo zatem wykonywanie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 29-31 powołanej ustawy. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jednakże ich realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji). W niniejszej sprawie inwestor w dniu 3 marca 2014 r. dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni działek nr ewid.[...] i [...], położonych w B., na podstawie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. Zgłoszenie to Starosta L. przyjął bez sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że wykonane przez inwestora, wskazane roboty budowlane, naruszają art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., a zatem stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 tej ustawy, co obligowało ten organ do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 bądź w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy. W myśl bowiem art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy organ, o którym mowa wyżej, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wskazanego w art. 50 ust. 1, ma obowiązek w szczególności – w drodze decyzji: - nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1); - nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wskazać trzeba, iż Sąd co do zasady podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że z uwagi na oznaczenie ewidencyjne działek, na których wykonano sporne roboty budowlane, inwestorowi nie można zarzucić dokonania zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Trafnie organ ten odwołał się w opisanym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 664/13 (niepubl., dostępny w CBOSA), w którym Sąd wyjaśnił, że wymaganie zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane powinno być odnoszone także do takiego utwardzenia gruntu, które wykazuje swój funkcjonalny związek z inną legalną (istniejącą lub planowaną) zabudową tego gruntu i jest aktualne także wówczas, gdy działka na której ma zostać wykonane nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany (symbol B według ewidencji). Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim stwierdzenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dopuszcza realizację robót budowlanych wykonanych przez inwestora, polegających na utwardzeniu działek o nr ewid.[...] i [...], położonych w B., wykonanym kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem. Przyczyną rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o nakazie rozbiórki wykonanego utwardzenia nawierzchni opisanych działek było bowiem stwierdzenie przez ten organ, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane, pomimo prawidłowego zgłoszenia, naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy winien był zatem sam dokonać oceny treści wskazanego planu miejscowego oraz zgodności z zapisami tego planu wykonanych robót budowlanych. Organ ten uchylił się jednak od takiej oceny, "przerzucając" to niejako na Burmistrza B., do którego zwrócił się pismem z dnia 29 stycznia 2015 r., o udzielenie informacji, czy w świetle regulacji dotyczących terenu oznaczonego RP+KD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., dopuszczalne jest wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu opisanych wyżej działek. Odpowiadając na to pismo Burmistrz B. w piśmie z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...], stwierdził, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań. Natomiast zgodnie z § 3 pkt. 25 w/w planu lit c) zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, a contrario dopuszcza się takie obiekty o ile są bezpośrednio związane z produkcją rolną". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powyższą odpowiedź uzyskaną od Burmistrza B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za wystarczającą do stwierdzenia, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, to jest utwardzenie powierzchni działek, nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawnie wadliwe. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym we wskazanym planie miejscowym symbolem RP+KD, którego podstawowe przeznaczenie są uprawy polowe oraz drogi dojazdowe. Zgodnie z § 3 pkt 25 tego planu dla terenu oznaczonego symbolem RP obowiązują następujące ustalenia: a) teren przeznaczony jest pod uprawy polowe, w tym sadownictwo i ogrodnictwo; b) zakazuje się lokalizacji budynków; c) zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, d) dopuszcza się budowę, rozbudowę i modernizacje budynków o charakterze rolniczym w obrębie siedlisk rolniczych istniejących w momencie wejścia w życie niniejszych zmian planu, e) dopuszcza się zalesianie gruntów V i VI klasy bonitacyjnej, za zgoda właścicieli sąsiednich działek, f) dopuszcza się lokalizację urządzeń i obiektów do wytwarzania energii elektrycznej (elektrownie wiatrowe w tym farmy, elektrownie słoneczne, turbiny wiatrowe, elektrownie wodne, elektrownie geotermalne) po uprzednich badaniach, analizach możliwości i uwarunkowań naturalnych. Dla terenu oznaczonego KD - drogi i ulice dojazdowe - obowiązują ustalenia: a) ustala się szerokość w liniach rozgraniczających na 10,0 metrów; b) dopuszcza się jezdnię szerokości 4,5 - 5,0 m metrów; c) ustala się minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni na obszarach, które w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały nie były zabudowane: - dla budynków mieszkalnych - 15 metrów, - dla pozostałych obiektów budowlanych - 6,0 metrów (12,0 m poza terenem zabudowanym), d) na działkach sąsiadujących, z co najmniej 1 zabudowaną działką obsługiwaną przez te sama drogę, nowe budynki należy lokalizować, z zarwaniem przepisów dotyczących warunków zamieszkania ludzi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, w odległości od dróg analogiczne, jak zabudowa na działkach sąsiednich, a w przypadku różnej odległości tej zabudowy od drogi w odległości, jakiej jest zlokalizowana zabudowa dalej odsunięta od drogi (§ 3 pkt 8 planu). W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom tego organu o zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza w żaden sposób treść omawianego pisma Burmistrza B. z dnia 3 marca 2015 r. Oczywistym jest bowiem, że w piśmie tym organ gminy jedynie w sposób bardzo ogólny wyjaśnił, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań". Jednocześnie w piśmie tym potwierdzono, że na obszarze przedmiotowych działek dopuszczono realizację wyłącznie takich robót budowlanych, które "są bezpośrednio związane z produkcją rolną". Zdaniem Sądu nie budzi również wątpliwości, że jak zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji utwardzenie, wykonane na działkach o nr ew. [...] i [...], nie jest związane "bezpośrednio z produkcją rolną". Niekwestionowanym jest bowiem, że zakład, będący własnością [...] Spółki z o.o., zlokalizowany w sąsiedztwie tych działek, zajmuje się skupem i przetwarzaniem płodów rolnych. Oczywistym jest więc, iż przedmiot jego działalności nie dotyczy "bezpośrednio" produkcji rolnej, albowiem działalność gospodarcza Spółki obejmująca skup i przetwarzanie płodów rolnych wytworzonych przez inne podmioty – producentów rolnych nie może być traktowana na jako działalność "bezpośrednio związana z produkcją rolną". Skoro bowiem plan miejscowy dla terenu tychże działek w sposób jednoznaczny "zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną", a tym samym – a contrario – dopuszcza wykonanie na tym terenie tylko obiektów budowlanych "bezpośrednio związanych z produkcją rolną", to organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż pojęcia "produkcji rolnej" i "przetwarzania płodów rolnych" nie są tożsame. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ogólną regułą stosowaną przy egzegezie przepisów prawa – w tym również przy odczytywaniu unormowań przepisów prawa miejscowego – jest dokonywanie ścisłej wykładni tego rodzaju sformułowań. Wskazać zatem trzeba, że działalność prowadzona przez inwestora na działkach sąsiednich względem działek, na których zrealizowane omawiane wyżej utwardzenie gruntu, która polega na skupie i przetwarzaniu płodów rolnych nie może być uznana za produkcję rolną. Prawidłowo również stwierdził organ pierwszej instancji, że w świetle powołanych unormowań planu, nie jest dopuszczalne utwardzenia powierzchni opisanych wyżej działek, które to działki – po wykonaniu utwardzenia – mogą służyć, jako place manewrowe lub postojowe. Niewątpliwie bowiem uniemożliwia to wykorzystanie działek pod uprawy polowe, stosownie do funkcji przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla tego terenu. Z powyższego wynika, że zasadnie organ pierwszej instancji ocenił, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Organ ten był więc zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy. Niezależnie od tego należy wskazać, że bezzasadnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Należy podkreślić, iż w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). Oznacza to, że w sytuacji, w której strona postępowania domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązujące przepisy prawa materialnego regulują kwestie będące przedmiotem postępowania, organ obowiązany jest do wydania decyzji rozstrzygającej o zasadności żądania strony, a nie może orzec o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, dotyczącego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może umorzyć postępowania z powodu braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków, lecz powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, LexPolonica nr 2595374, wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 132, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LexPolonica nr 2341676; A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 687-688). Ze względu na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powyższych powodów, przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.