I SA/Wa 2604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. podejmujące zawieszone postępowanie, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 17 lipca 2006 r. M. K. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "iż budynki posadowione na dawnej działce hip. Nr [...], obecnie przy ul. [...] i [...] w W., z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez [...] ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279)." Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał je w mocy. Następnie na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...]sierpnia 2006 r. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił M. K. wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec nie spełnienia przez budynki położone przy ul. [...] i [...] i [...] wymogu z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na skutek wniesionego w sprawie zażalenia, orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent [...] po raz kolejny odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wobec nie spełnienia przez budynki położone w W. przy ul. [...] oraz [...] wymogu z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Orzeczenie to zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...] - po rozpoznaniu zażalenia M. K.- w W. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu (w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa) postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż wskazane budynki posadowione przy ul. [...] i [...], z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez [...]ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu [...], do czasu: prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. oraz prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania M.K. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezydent [...] po raz kolejny zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku M. K. o wydanie zaświadczenia do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania M. K. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie oraz odmówił wydania M. K. zaświadczenia żądanej treści. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że po wyeliminowaniu z obrotu decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej gruntu oznaczonego hip. nr [...], Prezydent [...] ponownie rozpatruje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Zdaniem organu, wobec poczynionych ustaleń aktualnie posadowione na ww. gruncie budynki nie są tymi, które uległy zniszczeniu w trakcie działań wojennych, albowiem resztki pierwotnych budynków zostały rozebrane i na ich miejscu wybudowano zupełnie nowe budynki. Organ wskazał, że zgodnie z przeprowadzoną na jego zlecenie ekspertyzą budowlaną brak jest możliwości wydzielenia budynków przy ul. [...] i [...], zgodnie z granicami danej nieruchomości hip. nr [...], co przesądza o tym, iż obecnie posadowione budynki nie są budynkami w rozumieniu art. 5 dekretu. Ponadto wskazano, że zaświadczenie nie może być sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku innego postępowania, którego zakończenie może pozwolić na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i wówczas kwestia własności budynków będzie podlegać ustaleniu na drodze cywilnej. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odmawiającej wydania zaświadczenia oraz o wydanie rozstrzygnięcia o uprawnieniu Prezydenta [...] do odmowy wydania zaświadczenia lub o obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący kwestionując poczynione przez organ ustalenia faktyczne wskazał, że stanowisko Prezydenta [...] jest sprzeczne z treścią dokumentów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09, a tym samym narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zakwestionował również prawidłowość ekspertyzy budowlanej, na której oparto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem o pow. zabudowy [...] m2 całkowicie mieszczącej się w obrębie nieruchomości hip. nr [...] i samodzielnie jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Zgodnie zaś z wpisami w kartotece budynków, pod adresem [...] znajdują się trzy budynki. Budynek o nr ew. [...] jest tym, który dawniej miał adres [...], a jego powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2 i całkowicie mieści się w obrębie nieruchomości hipotecznej nr [...]. Ponadto wskazano, że ściany oddzielające budynki przy ul. [...][...] i [...] od budynków przyległych przebiegają wzdłuż granicy nieruchomości hipotecznej nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma odformalizowany charakter, składając się wyłącznie z czynności materialno-technicznych, w którym nie przeprowadza się pełnego postępowania dowodowego, przy czym przywołał adekwatne w tym zakresie wypowiedzi piśmiennictwa i judykatury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Prezydent [...] wydając zaskarżone postanowienie po raz kolejny naruszył art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co już dwukrotnie Kolegium zaznaczało w swoich orzeczeniach z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...]i z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...]. Organ podkreślił, że ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 wiąże Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie. Zdaniem SKO, Prezydent [...] nie wykonał zaleceń zawartych w powyższym wyroku WSA w Warszawie a rozstrzygnięcie oparł jedynie na ekspertyzie budowlanej określającej możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z granicami dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Wskazał ponadto, że nie może wydać zaświadczenia żądnej treści w sytuacji, kiedy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy, a kwestia sporna podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Zdaniem kolegium, skarżący w swoim odwołaniu podniósł szereg istotnych kwestii odnośnie przedmiotowych budynków, do których organ nie tylko się nie odniósł, ale również nie wyjaśnił, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Pismem z dnia 24 września 2013 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]., wnosząc o jego uchylenie w części, w jakiej pozostawia ono bez rozstrzygnięcia żądanie skarżącego zgłoszone w pkt 2 zażalenia z dnia 29 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie od postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, powinien rozstrzygnąć żądanie strony. Skarżący powołał się przy tym na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt I OPS 2/09, w której Sąd wskazał, że "Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. Skarżący podkreślił ponadto, że zaskarżone postanowienie jest już czwartym w tym postępowaniu, w którym Kolegium uchyla postanowienie Prezydenta i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpoznania, a opisany cykl powtarza się i w efekcie postępowanie o wydanie zaświadczenie trwa już ponad siedem lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i ponownie przytoczyło wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. o sygn. [...], którym odmówiło uzupełnienia rzeczonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę uznać należy za nieuzasadnioną. Przede wszystkim wskazać należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 107/09 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr [...] w W., z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) – powoływany dalej jako "dekret warszawski. W wyroku powyższym Sąd stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia znajduje uzasadnienie w § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112, ze zm.) stanowiącym, że do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Sąd wskazał, że art. 5 dekretu opisuje stan prawny budynków znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy, bez względu na stan techniczny tych budynków. Przepis ten przesądza, bowiem o prawie własności budynków do czasu, gdy zaistnieje sytuacja przewidziana w art. 8 dekretu, tzn. dopóki właściciel prawa swego do budynku nie utraci na rzecz gminy. Oświadczenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno stwierdzać stan prawny budynku na gruntach [...], tj. czy pozostają własnością byłych właścicieli gruntów i odpowiadają warunkom art. 5 dekretu, czy też nie, bowiem przeszły na własność gminy zgodnie z art. 8 dekretu. Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie prowadzone postępowanie będzie wymagało od organu uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, czyli poza zgromadzoną już w aktach sprawy, uwzględnienie również treści zawartych w dziennikach urzędowych, które wskazał skarżący oraz decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania prawa do gruntu. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 ppsa i nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w powyższym wyroku. Wydając postanowienie odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, Prezydent [...] oparł się jedynie na ekspertyzie budowlanej określającej możliwość dokonania podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], nie biorąc w ogóle pod uwagę dokumentów wskazanych przez skarżącego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tj. m.in. dziennikach urzędowych. W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgodnie z § 2 art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie wskazać należy, ze zawarty w skardze zarzut jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zajęło jednoznacznego stanowiska w przedmiocie wydania przez Prezydenta [...] zaświadczenia o żądanej treści, nie znajduje uzasadnienia. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy, co sam zauważył skarżący, nie może wydać żądanego zaświadczenia. Organ ten może jedynie rozstrzygnąć o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak, zdaniem Sądu, w sposób wyraźny, że organ pierwszej instancji powinien dokonać dogłębnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego lub też uzupełnić ten dowodowy o niezbędne dokumenty w sprawie, a nie opierać się jedynie na ekspertyzie budowlanej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. ze. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku