II SA/Lu 546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. W., B. W., G. W., J. K. – M., M. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących – K. W., B. W., G. W., J. K. – M., M. W. i T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. W., B. W., T. W., M. W., G. W. i J. K. – [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., znak: [...]. Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił - na wniosek A. B. - warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze na działce oznaczonej nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L., pas drogowy – działka nr ewid.[...] – ul. [...] (droga gminna). Wśród warunków organ określił m.in. "szerokość elewacji frontowej – na całą szerokość frontu działki – w granicy działki" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – maksymalnie do gzymsu budynku usytuowanego na działce nr [...]". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w świetle przeprowadzonej analizy obszaru inwestycja objęta wnioskiem jest dopuszczalna na warunkach określonych w tej decyzji, gdyż spełnia ona wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji położony jest w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielo-i jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową. Planowane przedsięwzięcie znajduje analogię w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, stanowiąc kontynuację funkcji istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i nie godzi w zastany stan rzeczy. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie narusza przepisów odrębnych. W odwołaniu od tej decyzji K. W., B. W., T. W., M. W., G. W. i J. K. – [...] – współwłaściciele sąsiedniej działki nr ewid.[...] zarzucali, że wadliwie określono szerokość elewacji frontowej oraz wysokość planowanego budynku. Podnieśli, że realizacja budynku na całej szerokości działki spowoduje, że będą oni musieli zamurować okna w ścianie ich budynku od strony graniczącej z działką objętą inwestycją. Odnosząc się natomiast do ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości, zarzucili, że nawiązuje ona bezzasadnie do wysokości budynku usytuowanego na dalszej działce nr ewid.[...], do której nawiązują również inne decyzje o warunkach zabudowy tj. decyzja z dnia 2 kwietnia 2015r. wydana na wniosek M. W. dotycząca działki odwołujących się nr ewid.[...] (ul. [...] - kwestionują oni tę wysokość, gdyż nie stać ich na realizację tak wysokiego budynku) oraz decyzję z dnia 22 czerwca 2012r. wydaną na wniosek B. [...] w odniesieniu do działki nr ewid.[...] (ul. [...] [...] usytuowanej pomiędzy działkami nr ewid.[...] a nr ewid.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. W szczególności Kolegium za uzasadnione uznało uwzględnienie przy ustalaniu parametrów poszczególnych cech nowej zabudowy innych decyzji ustalających warunki zabudowy dla sąsiednich działek tj. działek nr ewid.[...] i [...], które odnoszą się do wysokości budynku na działce nr ewid.[...] Z analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu wynika, że w okolicy występują budynki mieszkalne o wysokości II-IV kondygnacje nadziemne o wysokości od 9 do 15 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale od 4 do 14 m. Jednak z uwagi na to, że wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ewid.[...], w której wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nieprzekraczającym fasady budynku na działce nr [...], usprawiedliwione jest wyznaczenie również w taki sposób wysokości dla inwestycji na działce sąsiedniej nr ewid.[...] Kolegium wskazało przy tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) umożliwiają ustalenie innej, niż wynika to z analizy obszaru, wysokości projektowanego obiektu. Z tego względu niezasadny jest zarzut wyznaczenia wysokości projektowanego budynku w odniesieniu do budynku na działce nr ewid.[...] Niezasadny jest również zdaniem Kolegium zarzut dotyczący szerokości projektowanego budynku, gdyż szerokość ta wynika z istniejącej pierzejowej zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. W., B. W., T. W., M. W., G. W. i J. K. – [...] domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, kwestionując – podobnie jak odwołaniu ustalenia decyzji dotyczące wysokości i szerokości projektowanego budynku. Zarzucili, że nie wyrażali zgody na usytuowanie budynku w granicy z ich działką, gdyż takie usytuowanie pozbawiłoby ich naturalnego oświetlenia zmuszając do zamurowania okien w ścianie graniczącej z działką objętą inwestycją, co ponadto obniży wartość ich nieruchomości. Dla skarżących niesprawiedliwe jest to, by inwestor obecnie domagał się budowy budynku w granicy z ich działką, pomimo tego, że nabywając działkę wiedział, że na przylegającej do niej działce skarżących usytuowany jest już budynek z otworami okiennymi w ścianie znajdującej się w granicy z nabywaną działką; w przekonaniu skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ich prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 61 ustawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, m.in. warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Powołany przepis wprowadza więc tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagając dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Rację mają zatem skarżący, że ustalenie tych parametrów, w tym wysokości nowej zabudowy nie może odnosić się do zabudowy przyszłej, co do której nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę, a jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja taka ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny (zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich), potwierdza ona jedynie, na jakich warunkach budowa może być w przyszłości realizowana. Wbrew obawom skarżących nie przesądza ona jednak o tym, jakie rzeczywiście będzie miał parametry przyszły obiekt, gdyż to zależy od tego czy spełnione zostaną wymogi przepisów techniczno – budowlanych, a to podlega ocenie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadę, że parametry nowej zabudowy ustala się wyłącznie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej potwierdzają również przepisy rozporządzenia, które ściśle określają sposób ustalania poszczególnych parametrów. W odniesieniu do spornej w niniejszej sprawie wysokości, rozporządzenie w §7 wprost stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Są to dwa zasadnicze sposoby ustalania wysokości nowej zabudowy. Przepis § 7 dopuszcza również w ust. 4 wyznaczenie "innej wysokości" (w inny sposób niż określony w ust. 1 i 3), ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3. Przepisu tego nie można więc stosować – jak przyjął organ – w oderwaniu od aktualnej zabudowy i wyłącznie w związku z zabudową planowaną, określoną w innych decyzjach o warunkach zabudowy. Należy wskazać, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie (kontynuacja) dotychczasowego ładu przestrzennego, a więc dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy zastanej, nie zaś kreowanie na przyszłość nowego ładu, co jest celem planu miejscowego, sporządzanego we władczy sposób przez właściwy organ gminy. Wydanie zatem nawet kilku decyzji ustalających warunki zabudowy, określających parametry nowej zabudowy nawet w sposób podobny, ale odbiegający od zabudowy istniejącej na danym obszarze, nie usprawiedliwia więc zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ wadliwie zastosował powołany przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, odwołując się przy ustalaniu wysokości zabudowy na działce nr ewid.[...] wyłącznie do innych decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla inwestycji na działkach sąsiednich. Uzasadnienie zastosowania przez organ tego przepisu, mającego charakter wyjątkowy, umożliwiający ustalenie "innej" wysokości nowej zabudowy nie wynika również z analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Analiza w tym zakresie jest niewystarczająca. Nie wynika z niej, jakiej wysokości są budynki na działkach sąsiednich, w szczególności na działkach nr [...] i nr [...]. W analizie tylko ogólnie wskazano, że w obszarze nią objętym znajdują się "budynki mieszkalne o wysokości od II do IV kondygnacji nadziemnych o zasięgu od 9,0 m do 15,0 m nad terenem, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych mieści się w przedziale od 4,0 m do 14,0 m". Nie wiadomo jednak, jakiej wysokości są poszczególne budynki, zwłaszcza znajdujące się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, nie wiadomo też, jakie konkretnie budynki zostały w analizie uwzględnione. Brak tych ustaleń w analizie, będącej integralną częścią zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy (co wynika z § 9 rozporządzenia, zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r., II OSK 200/06) oraz brak należytego uzasadnienia tej decyzji uniemożliwia ocenę czy były przesłanki do ustalenia wysokości planowanej zabudowy w inny, niż określony w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, sposób. Braki te świadczą o naruszeniu przez organ przepisów postępowania tj. art.7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi zatem na wadliwe określenie wysokości planowanej inwestycji wobec dowolnej wykładni art. 61 ustawy, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu w celu przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem rozważań Sądu i obowiązujących przepisów. Organ powinien przy tym mieć na uwadze, że wysokość nowej zabudowy powinna być określona jednoznacznie, zasadniczo w metrach - nie w każdym bowiem przypadku ta sama liczba kondygnacji pokrywa się z tą samą wysokością. Pozostałe zarzuty skargi są natomiast niezasadne. W świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (...) Organ prawidłowo określił tę szerokość na 14,5 m. Jak bowiem wynika z analizy, w której - w przeciwieństwie do wysokości - szczegółowo wskazano szerokości budynków znajdujących się w obszarze nią objętym - a ich średnia wynosi 14,7 m, a więc jest większa, niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że realizacja obiektu o maksymalnej szerokości może wymagać zmian w budynku należącym do skarżących nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Okoliczność tę – jak wyżej wskazano - bierze bowiem pod uwagę organ architektoniczno – budowlany już na etapie udzielania pozwolenia na budowę, uwzględniając przepisy techniczno - budowlane, w tym art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczący ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a, orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.