VII SA/Wa 1269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - jednolity tekst Dz.U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm./ zwana dalej Kpa oraz art.82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /jednolity tekst Dz.U z 2013 r., poz.1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji z dnia [...].02.2015 r. znak [...] Starosty Powiatu [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wydanej dla Pana P. S., sprostowanej postanowieniem z dnia [...].03.2015 r. znak [...] Starosty Powiatu [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w dniu [...].12.2014 r. M. L. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].06.2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wydanej dla P. S. i decyzji z dnia [...].12.2012 r. znak [...] Starosty Powiatu [...] zmieniającej ww. decyzję. Postanowieniem z dnia [...].01.2015 r. znak [...] Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...].02.2015 r. znak [...] Starosta Powiatu [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2011 r. Nr [...]. Odwołanie z dnia [...].03.2015 r. złożyła M. L. wnosząc o uchylenie ww. decyzji. Następnie pismem z dnia [...].03.2015 r. Starosta Powiatu [...] przesłał postanowienie z dnia [...].03.2015 r. znak [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji. W toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wskazał, że decyzja z dnia [...].02.2015 r. znak [...] Starosty Powiatu [...] odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wydana dla P. S., sprostowana postanowieniem z dnia [...].03.2015 r. znak [...] Starosty Powiatu [...], została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 145 § 1 "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 4/ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". M. L. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 Kpa. Zgodnie z art. 151 §1 pkt 1 Kpa " Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1/ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, /.../". Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnoszący odwołanie M. L. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Przepis art. 28 ust.2 ww. ustawy Prawo budowlane stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę " interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 Kpa jest wyprowadzany z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. W myśl art.3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Orzecznictwo sądowoadministarcyjne, legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny indywidualny wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Zatem podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, oznacza to, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania. Zgodnie z treścią §12 ust. 1,2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U.Nr 75 z 2002r., poz.690 z późn.zm./ " 1. Jeżeli z przepisów §13,60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1/ 4m-w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2/ 3m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stroną tej granicy". Z akt sprawy wynika, że M. L. jest właścicielką działki nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] została usytuowana w odległości 4,06 m, z otworami okiennymi i drzwiowymi, od granicy działki skarżącej. Zatem wypełnia powyższy zapis rozporządzenia. Stwierdzenie zgodności projektowanych robót budowlanych z ww. warunkami technicznymi, co do zasady oznacza, iż inwestycja usytuowana jest poza obszarem oddziaływania obiektu i co za tym idzie nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym. Skarżący winien mieć na uwadze, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom, wynikającym z ustaw. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienie inwestora całkowicie ograniczają uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że M. L., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, może mieć interes faktyczny a nie prawny w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie przedstawiła przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do kwestionowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Wykazano jednocześnie należy, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne sprawy z zakresu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zakład szklarski, jak podnosi skarżąca, należy zgłosić do organu właściwego tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. L.. Wskazała w niej, iż na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego żaden organ administracji do tej pory nie wziął pod uwagę przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i tego, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości M. L. oraz P. S. są oznaczone jako teren zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Na terenie działki P. S. numer [...] oprócz domu jednorodzinnego została dobudowana cześć garażowo - gospodarcza, w której prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza w postaci zakładu szklarskiego. Skarżąca dodał też, że wbrew stanowisku Wojewody [...] odległość budynku na działce budowlanej nr [...] od odległości granicy z sąsiednią M. L. nie wynosi 4,06 m, tylko mniej niż 3 m, zatem sprzeczne jest to z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto też dotychczas żaden z organów administracji nie zajął stanowiska w przedmiocie niedopuszczalności rozbudowy budynków i budowli w takim rozmiarze jak ma to miejsce na działce o numerze [...] na terenie obszaru NATURA 2000, zatem i w tym zakresie nastąpiło naruszenie prawa dotyczącego ogólnie pojętej ochrony środowiska. W drugiej kolejności Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody [...] M. L. winna być stroną postępowania w przedmiocie wydawania opisanych powyżej decyzji dla P. S.. Powołując się na treść zapisów prawa budowlanego wskazała, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni powołała się na fakt, że nie brał udziału w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącej w zaskarżonej decyzji pogląd co do tego, że nie może on być stroną w sprawie wydawania pozwolenia na budowę dla P. S. jest wadliwy, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. Zatem odmowa przyznania Skarżącej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wydanej dla P. S., sprostowanej postanowieniem z dnia [...].03.2015 r. Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie, że składająca wniosek o wznowienie postępowania nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w swojej decyzji a traktujące o podstawie ustalania przymiotu strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. W tym stanie rzeczy - zgadzając się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - należy powiedzieć, że prawidłowo organ odwoławczy ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działki Skarżącej spełnia wymogi przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych. To zaś oznacza, że składającej wniosek o wszczęcie postępowania nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej sama Skarżąca nie podała zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić. W zasadzie stwierdzić należy, że stanowisko Skarżącej w tym zakresie jest pozbawione uzasadnienia bowiem nie wskazuje na jakikolwiek ograniczenia, nawet potencjalne w sposobie zagospodarowania jej działki. Co prawda Skarżąca wskazuje na potrzebę respektowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie własności, jednak w żaden sposób nie odnosi tego do ograniczeń w sposobie zagospodarowania swojej działki. Podkreślić należy również, że ze znajdującego się w aktach sprawy zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość 4m od granicy z działka Skarżącej jest zachowana. Jeżeli realizowany obiekt tej odległości nie zachowuje (jak twierdzi Skarżąca), możemy mówić o odstąpieniu od zatwierdzonego projektu, ale jest to kwestia do oceny przed organami nadzoru budowlanego. Podobnie należy ocenić problem sposobu użytkowania obiektu. Z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wynika, że obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W świetle poczynionych przez Sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty Skarżącej wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.