I OSK 1449/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych B. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 127/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych B. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych B. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 127/15, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych B. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. do załatwienia wniosku strony skarżącej z [...] lutego 2015 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził koszty postępowania (pkt 3). Od powyższego wyroku Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych B. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że Stowarzyszenie miało legitymację do zwrócenia się z pytaniem do OSPIP o wydanie kopii orzeczeń sądu dyscyplinarnego, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem prawo do złożenia wniosku przysługuje wyłącznie obywatelom polskim, a więc osobom fizycznym; b) art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacje o udostępnienie których wystąpiła strona skarżąca mieszczą się w katalogu informacji publicznych określonych w tym artykule, podlegających udostępnieniu w trybie wnioskowym, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni sąd powinien stwierdzić, że orzeczenia OSPIP nie mieszczą się w katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek; c) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie w sprawie, i w konsekwencji i uznanie, że dane zawarte w orzeczeniach sądu dyscyplinarnego powinny zostać udostępnione pomimo tego, iż zawierają dane pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której orzeczenie dotyczy, w tym dane jej adresu, itp., podczas gdy dane w postaci kopii wyroków nie powinny podlegać udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy niepodlegającą ujawnieniu; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak odpowiedzi na wniosek złożony przez Stowarzyszenie jest bezczynnością tego organu, podczas gdy stosując prawidłową wykładnię sąd powinien stwierdzić, że OSPIP nie miał obowiązku udzielania odpowiedzi na zadane przez Stowarzyszenie pytanie, z uwagi na brak uprawnień Stowarzyszenia do złożenia takiego wniosku, a w konsekwencji OSPIP nie miał obowiązku udzielania jakiejkolwiek odpowiedzi na to pytanie; b) art. 52 § 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że strona wnosząca skargę na bezczynność OSPIP nie miała obowiązku wyczerpania przysługujących jej środków zaskarżenia przed właściwym organem, w tym nie miała obowiązku poprzedzenia skargi do WSA wcześniejszym wezwaniem OSPIP do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, iż skarga do WSA przysługuje wyłącznie po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 52 § 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., gdyż jego ewentualne uwzględnienie powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest akt z zakresu administracji publicznej, lecz bezczynność organu w udostępnieniu informacji mającej stanowić – zdaniem wnioskodawcy – informację publiczną. W takich sprawach ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) nie przewiduje jakichkolwiek środków zaskarżenia, a do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła jedynie w art. 16 ust. 2 dotyczącym wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Należy więc wyłączyć stosowanie przepisów k.p.a. do etapów postępowania dotyczącego udzielenia informacji publicznej, czego dotyczyła niniejsza skarga. W przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji mających stanowić informację publiczną, art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje również ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Z tego względu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 52 § 1-4 p.p.s.a., ponieważ tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do innych aktów z zakresu administracji publicznej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Pogląd taki należy uznać za utrwalony w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 25.11.2016 r., I OSK 503/15, LEX nr 2305815) i akceptuje go również sąd w niniejszej sprawie. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP (który składa się z wielu jednostek redakcyjnych) w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sprowadzony został do tego, że z żądaniem udzielenia informacji publicznej może wystąpić jedynie "obywatel", czyli osoba fizyczna, a skarżące stowarzyszenie jest osobą prawną. Art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. rzeczywiście stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Z cytowanego przepisu wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu. Normy te należy odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo, tj. "każdy", natomiast zawężenie tego katalogu w Konstytucji do obywateli wyznacza jedynie minimum Konstytucyjne w zakresie podmiotowych praw jednostki. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 2 grudnia 2015 r., SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej stowarzyszenia występującego również w niniejszej sprawie uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. TK wskazał jednak, że "obowiązująca Konstytucja ustanawia wśród praw podmiotowych takie, które mogą być egzekwowane w toku kontroli konstytucyjności ustaw jedynie w postępowaniu zainicjowanym przez obywateli", i że "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty." Warto podkreślić, że stanowisko, według którego prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 1746/16; wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09). Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zauważyć należy, że zgodnie z tym pierwszym przepisem informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, czyli m.in. o organach samorządów zawodowych. Okręgowy sąd jest organem okręgowej izby pielęgniarek i położnych, którego zadaniem jest rozpatrywanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej (art. 7 pkt 4 i art. 34 pkt 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych). Sądownictwo dyscyplinarne (odpowiedzialności zawodowej) stanowi realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji R.P. Nie można zatem uznać, że zadania, jakie wykonuje sąd nie są zadaniami publicznymi. "Oprócz decentralizacji terytorialnej (art. 15), komentowany przepis [art. 17 Konstytucji] wymaga również wprowadzenia tzw. decentralizacji rzeczowej, która "polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy (...)" (zob. Z. Cieślak i inni, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 102). Podobnie jak przy samorządzie terytorialnym, również przy samorządach regulowanych w komentowanym artykule, mamy do czynienia z przymusowym członkostwem określonych osób w pewnych strukturach, powołanych do wykonywania zarządu sprawami publicznymi, odnoszącymi się wyłącznie do tych osób. (...) Powołanie samorządu zawodowego oznacza stworzenie dla danej grupy zawodowej przymusowej organizacji, wyposażonej w pewne władztwo publiczne, organizacji zamkniętej i o sformalizowanym członkostwie, której członkowie posiadają monopol w wykonywaniu tego zawodu. Ich stanowisko czasami zbliża się wyraźnie do stanowiska funkcjonariusza publicznego (np. notariusze, rzecznicy patentowi). Konstytucja nie stanowi tu wprawdzie wyraźnie, jak przy samorządzie terytorialnym, o "uczestniczeniu w sprawowaniu władzy publicznej", ale nie może to oznaczać konstytucyjnego zakazu sprawowania takiego władztwa przez samorządy zawodowe. Były one zawsze, istotowo, rozumiane jako podmioty wyposażone w ów przymiot. Milczenie konstytucji można tłumaczyć niewielkim zakresem, podmiotowym i przedmiotowym tego władztwa, w odróżnieniu od "powszechnego" samorządu terytorialnego. (...) Celem wspomnianej wyżej "decentralizacji rzeczowej" jest – podobnie jak przy decentralizacji terytorialnej – również odjęcie realizacji pewnej funkcji publicznej administracji rządowej poprzez powierzenie jej korporacjom samorządowym, które w ten sposób stają się podmiotami władztwa publicznego. Funkcję tę konstytucja określa jako "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (Paweł Sarnecki, Komentarz do art. 17 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Wydawnictwo Sejmowe 2016). Podnoszony w skardze kasacyjnej fakt prowadzenia rejestru osób ukaranych (do którego dostęp mają osoby, które wykażą interes prawny) ani jawność rozpraw przed sądem, nie niweczą prawa do udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Rejestr osób ukaranych nie pozwala w pełni na społeczną kontrolę tego, jak samorząd zawodowy realizuje nadzór nad właściwym wykonywaniem zawodu. Tak więc również zarzut naruszenia art. 1 w zw. z 6 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zauważyć należy, że Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, więc nie mógł go naruszyć. Prawdą jest, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Problem ten wystąpi jednak dopiero wówczas, gdy organ zobowiązany będzie udzielał informacji publicznej, czego dotychczas nie uczynił. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji" (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15, LEX nr 2293485). Co do zasady żądana informacja, jak wyjaśniono wyżej, jest informacją publiczną, co czyni także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezzasadnym, jako że brak odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji czynił dopuszczalną skargę na bezczynność organu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zaś zostało zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 193 p.p.s.a.