II OSK 916/16

Dnia 5 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/15 o odrzuceniu skargi w sprawie skargi ze I. R. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. – części B, gmina H. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. R. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. – części B, gmina H.. Sąd I instancji, powołując się na treść art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych, zaś sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowoadministracyjne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednak powyższa możliwość poddania kontroli sądowej uchwał dotyczy tylko aktów o charakterze merytorycznym. Uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Uchwała ta ma charakter materialno-techniczny i nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wymienia tego rodzaju orzeczeń. W ocenie Sądu, przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a i obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., co obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła I. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, nie wywołującym skutków materialnoprawnych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; ewentualnie na wypadek nieuznania przez Sąd ww. zarzutu za zasadny, zaskarżonemu postanowieniu WSA zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, Nr 199), zwanej dalej "u.p.z.p.", w sytuacji gdy organ wbrew przywołanym przepisom odstąpił od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru wyznaczonego w uchwalonym uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H., niedostatecznie przy tym uzasadniając faktycznie i prawnie zaskarżoną uchwałę i w konsekwencji istotnie naruszając tryb sporządzania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina H. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Jest to stanowisko uprawnione, które wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze, trafność takiego stanowiska wynika z samego charakteru procesu planowania przestrzennego. Co do zasady planowanie miejscowe jest fakultatywne, a tylko jeżeli istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla określonego terenu – jest obligatoryjne (art. 14 ust. 7). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby dla terenu będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały wynikał taki ustawowy obowiązek. W tym miejscu wskazania wymaga, że ponieważ zaskarżona uchwała dotyczy terenów zalewowych, takiego obowiązku nie można doszukać się w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). W tym zakresie elementem procesu planowania jest obligatoryjność dokonania uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4a Prawa wodnego), a nie obligatoryjność sporządzenia planu miejscowego dla terenu zalewowego. Po drugie, przystąpienie do uchwalania planu miejscowego wymaga sporządzenia załącznika graficznego terenu objętego postępowaniem planistycznym. Taki załącznik wskazuje tylko potencjalne tereny przewidziane pod urbanizację. Są to bardziej wytyczne dla organu celem sporządzenia przyszłego projektu planu, który może podlegać zatwierdzeniu przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak wykluczyć, że w trakcie trwającej procedury planistycznej, w tym z uwagi na dokonane uzgodnienia – tak jak w tej sprawie – zaistnieje zasadność korekt granic terenu objętego procesem planowania. W konsekwencji może dojść do sytuacji, w której granice obszaru objętego planem nie będą tożsame z obszarem ujętym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jednak niezależnie od przyczyny tych korekt, zmiany te są dokonywane w granicach prawa samodzielności oraz swobody decydowania o losach wszczętej procedury przez radę gminy. Decydujące znaczenia ma bowiem wskazana wyżej fakultatywność planowania przestrzennego przez organ gminy. W takiej sytuacji, rada gminy jest w zasadzie zobligowana do podjęcia uchwały, która ma za przedmiot zmianę granic obszaru objętego projektem planu. To istotny element procedury planistycznej, którego brak może w konsekwencji doprowadzić do uchwalenia miejscowego planu z wadą nieważności. Ponadto dokonanie takich zmian nie oznacza, że doszło lub dojdzie do niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Wymóg zgodności ze studium nie oznacza bowiem identyczności, a tym bardziej jeżeli organ gminy decyduje się na objęcie planowaniem tylko części terenu, którego dotyczy studium. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na zaniechaniu stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Po trzecie, z powyższego wywodu wynika, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu w odniesieniu tylko do części terenu objętego procesem planowania w sensie normatywnym dotyczy właśnie owej zmiany granic terenu objętego procesem planowania. Taka uchwała ma zatem bardziej charakter porządkujący, bo wskazujący w jakim zakresie będzie dalej prowadzony procesu planowania przez wskazanie na potencjalne obszary przewidziane pod urbanizację. Nie wypływają z niej żadne prawa i obowiązki, co oznacza brak materializacji interesu prawnego, od którego uzależniona jest dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Taka uchwała nie powoduje bowiem zmiany przeznaczenia terenu, jak i nie wprowadza zakazu zabudowy. Określony podmiot, np. właściciel nieruchomości, może wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co jednak i tak jeżeli mamy do czynienia z terenem zalewowym wymagać będzie dokonania uzgodnienia w trybie art. 4a Prawa wodnego, a nawet uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Odstąpienie od uchwalania planu na określonym terenie (np. zalewowym) nie wyklucza co do zasady możliwości zagospodarowania takiego terenu, a tym samym nie może stanowić o naruszeniu jakichś interesów prawnych np. właścicieli działek. Charakter takiej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przedmiotowa uchwała ma bowiem charakter porządkujący proces planowania, a więc wewnętrzny bo skierowana jest do organu prowadzącego postępowanie planistyczne, a nie do innych podmiotów. Jak wyżej wskazano nie powoduje także skutku prawnego w postaci materializacji interesu prawnego oraz jego naruszenia. Tym samym nie jest to też akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Konkludując, na mocy art. 14 u.p.z.p. na określonej gminie nie spoczywa obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zalewowego. Nie istnieją środki prawne, które umożliwiałyby "przymuszenie" organu gminy do uchwalenia takiego planu miejscowego. Odstąpienie od czynności planistycznych, w tym nawet rezygnacja z procesu planowania, oznacza, że skarga na takie działania organu gminy do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Decydująca dla wyniku sprawy jest bowiem wskazywana fakultatywność planowania (brak obowiązku), a także brak naruszenia interesu prawnego, który warunkuje możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). W takim przypadku zachodzi podstawa do uznania skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co też zasadnie uznał Sąd I instancji odrzucając skargę. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, bowiem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 209 p.p.s.a.