IV SA/Wa 2979/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej H. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również "Minister") z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylająca decyzję Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda") z [...] stycznia 2013 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz H. S. (dalej również "skarżąca"), za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], gmina M.. Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco: Wojewoda [...] - po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również "uczestnik postępowania") - decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 2-7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej również "u.g.n."), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], gmina M., dalej również "nieruchomość", poprzez zezwolenie na przeprowadzenie na ww. nieruchomości prac związanych z przebudową linii elektrycznych średniego napięcia oraz na dostępie do linii w celu przyszłej eksploatacji. Jednocześnie zobowiązał uczestnika postępowania do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu ww. prac oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pozostawało w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] (odcinek obwodnicy miejscowości [...]), w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] września 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na rozbudowę ww. drogi. H. S. - właścicielka nieruchomości, pismem z 1 października 2007 r. wniosła o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego i ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone na nieruchomości. Starosta Powiatu M., decyzją z [...] grudnia 2008 r. odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji organu pierwszej instancji – decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, stwierdzając, że skoro Starosta Powiatu M. nie był organem właściwym w sprawie, to decyzję należy uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe, umorzyć. Następnie Wojewoda wszczął z urzędu, za zgodą strony uprawnionej do złożenia wniosku, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz H. S. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. O fakcie wszczęcia postępowania zawiadomił strony postępowania, pismem z 17 lutego 2010 r. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], w oparciu o art. 124 ust. 4 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Minister decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. orzekł o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz H. S. i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. Postępowanie odwoławcze w okresie 16 grudnia 2013 r. – 10 września 2014 r. było zawieszone z uwagi na wyjaśnienie zagadnienia wstępnego, tj. zbadania czy decyzja Wojewody z [...] stycznia 2007 r. orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest dotknięta jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zakończyło ostateczną decyzją Ministra z [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Minister z [...] lutego 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji z [...] stycznia 2007 r. Powyższe decyzje nadzorcze zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/15, a wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2007 r. umorzone decyzją Ministra z [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję z [...] stycznia 2013 r. Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i sprawę przekazał organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, a mianowicie: • nie uwzględnił, iż przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, nad działką nr [...] przebiegała linia średniego napięcia, a co za tym idzie nie ustalił w jakim zakresie linia ta ograniczała sposób korzystania z nieruchomości, • nie wyjaśniona została również okoliczność na jakiej podstawie wybudowano uprzednio posadowioną sieć, a także czy inwestor ten posiadał uprawnienie do udostępnienia mu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2007 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w zależności od wyniku powyższych ustaleń możliwe będzie ustalenie, czy i w jakim zakresie doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Minister podniósł, że istnieją wątpliwości co do zasadności wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie korzystania z nieruchomości pismem z 25 kwietnia 2006 r. w sytuacji, gdy uczestnik postępowania twierdzi, że zakres robót nie zakładał wejścia na nieruchomość, a prace zostały zakończone w 2006 r. Co więcej, takie twierdzenie uczestnika postępowania pozostawało w sprzeczności z jego wcześniejszym stanowiskiem, wyrażonym na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 1 października 2008 r. przez Starostę Powiatu M., że usytuowanie linii średniego napięcia jest szkodą trwałą. O sprzeczności twierdzeń uczestnika postępowania – zdaniem Ministra – świadczył również fakt, że uczestnik zobowiązał się do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego nieruchomości w ciągu miesiąca od zakończenia prac oraz wypłaty odszkodowania w określonej wysokości, po zawarciu aktu notarialnego w ciągu 1 miesiąca od zakończenia prac. Brak wyjaśnienia tych sprzeczności czyni niemożliwym ustalenie jaki zakres robót został przeprowadzony na nieruchomości oraz jakie faktycznie szkody zaistniały na nieruchomości i na jakim obszarze. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. wywiodła H. S. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o zarzuty odwołania uczestnika postępowania, z pominięciem dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Z kolei powody, dla którego została uchylona decyzja organu pierwszej instancji nie mają wpływu na zmianę kalkulacji obniżenia wartości działek Skarżąca podniosła, że nieprawdziwe i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie było twierdzenie uczestnika postępowania, że przy instalacji linii energetycznej ze strony wykonawcy nie istniała konieczność wstępu na nieruchomość skarżącej, a tym samym nie powinna mieć miejsca kalkulacja poniesionych strat. Skarżąca wskazała, że z treści decyzji Wojewody z [...] stycznia 2007 r. wydanej na wniosek uczestnika postępowania, jednoznacznie wynika konieczność zapewnienia dostępu do nieruchomości w celu przyszłej eksploatacji linii elektrycznej. Zakwestionowane przez skarżącą było również twierdzenie uczestnika postępowania, jakoby przez cały czas istniała możliwość uprawy na nieruchomości i czerpania z niej pożytków. Skarżąca wyjaśniła, że w 2006 r. trwały na tym terenie prace związane z przebudową drogi nr [...] i jej infrastruktury. Droga nr [...] przecina bezpośrednio działkę skarżącej oznaczoną nr [...], a obie działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie tej drogi. Za niemożliwe skarżąca uważała wykonywanie jakiejkolwiek uprawy na terenie bezpośrednio przyległym, rozkopanym, po którym jeździł ciężki sprzęt i do którego nie było dojazdu ze względu na trwającą budowę drogi nr [...]. Ponadto od jesieni 2005 r. toczyły się negocjacje odnośnie ograniczenia skarżącej sposobu korzystania z nieruchomości i w każdej chwili mogła spodziewać się wydania decyzji w tym przedmiocie. Z chwilą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, tj. [...] stycznia 2007 r. skarżąca nie mogła nic robić na nieruchomości stanowiącej jej własność. Możliwość taka potencjalnie powstała po przywróceniu oznakowania granic działek [...] i [...] - na skutek zobowiązania uczestnika postępowania przez Starostę M. - [...] października 2008 r. Skarżąca dodała, że w ogóle nie została powiadomiona o zakończeniu prac na terenie jej nieruchomości i odwołaniu nałożonego ograniczenia w sposobie użytkowania działek. Dalej skarżąca wskazała, że po dwóch latach od zakończenia robót działki były porośnięte trawą, więc rzekomo nie można był stwierdzić czy gleba jest zniszczona. Z kolei zdjęcia terenu przedstawione przez uczestnika postępowania przedstawiały nieruchomość pokrytą śniegiem. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała, sądząc, że za otrzymane odszkodowanie będzie w stanie sama rekultywować ziszczoną glebę. Z tych powodów w sporządzonym operacie szacunkowym nie ujęto zniszczeń powierzchni działek. Wartość utraconych pożytków skalkulowano w operatach szacunkowych jedynie minimalnie i tylko za okres faktycznie udokumentowany, tj. od daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości ([...] stycznia 2007 r.) do chwili przywrócenia granic działek ([...] września 2008 r.). Nie wzięto natomiast pod uwagę okresu, kiedy faktycznie wykonywano prace przy instalacji linii w 2006 r. ale nie wstępując na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. W wywodach skargi skarżąca podniosła również, że bezcelowe jest wyjaśnienie w jakich warunkach była zainstalowana poprzednia, usunięta w trakcie przebudowy trakcja elektryczna. Skarżąca wyjaśniła, że w momencie instalacji tej linii, wiele lat temu, nie była właścicielką nieruchomości, stąd nie zawierała żadnych umów z poprzednim inwestorem. Dodała, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jeszcze wówczas nie istniał. Nieruchomość nabyła w drodze darowizny w 1997 r. Dodała, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowy linii elektrycznej średniego napięcia wynika, że poprzednia, usunięta już linia była linią pojedynczą przebiegającą tylko przez działkę nr [...]. Taki stan potwierdzać ma również załączona do skargi mapa działek z 1991 r. Obecna lina jest podwójna, biegnie nad dwoma działkami skarżącej i zajmuje znacznie szerszy pas służebności. Na słupach na sąsiedniej działce [...] widnieje data produkcji, tj. 30 stycznia 2006 r. Skarżąca wskazała również, że okoliczność nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. jako wydanej po zakończeniu przez uczestnika postępowania prac została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu z 27 kwietnia 2015 r. W ocenie skarżącej nie jest to okoliczność istotna przy przyznaniu jej odszkodowania. Przedwczesny termin instalacji linii elektrycznej nad nieruchomością skarżącej, mimo, że bezprawny, nie może mieć wpływu na zasadność przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 27 stycznia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że czasowa szkoda polegała na niemożności korzystania z nieruchomości poprzez dokonywanie upraw w latach 2005-2007. Na nieruchomości była uprawiana trawa pastewna, sprzedawana okolicznym rolnikom. Skarżąca złożyła do akt zawiadomienie z 13 września 2005 r. o wydaniu pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 kwietnia 2006 r., ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako część działek ew. nr [...] i nr [...] poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na ww. nieruchomości praz związanych z przebudową linii elektrycznych średniego napięcia oraz na dostępie do linii w celu przyszłej eksploatacji. Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu ww. prac. Decyzja ta została wydana w następstwie wniosku GDDKiA z dnia 25 kwietnia 2006 r., w którym wnioskuje się o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej stanowiącej działki nr [...] i nr [...], przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nich prac związanych z przebudową linii elektrycznych średniego napięcia oraz na dostępie do linii w celu przyszłej eksploatacji. Wobec powyższego, obecnie zajmowane stanowisko przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że na działkach skarżącej żadne prace nie były wykonywane nie jest uzasadnione. Sam fakt wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości spowodował, że skarżąca musiała powstrzymać się od użytkowania swoich działek i udostępnić je GDDKiA, na którego wniosek to ograniczenie zostało ustanowione. Z operatów szacunkowych z 17 lipca 2012 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. wynika, że na wartość szkody powstałej na działkach nr [...] i nr [...] spowodowanej wybudowaniem napowietrznej linii energetycznej składają się: wartość szkody powstałej podczas budowy urządzeń (wartość utraconych pożytków) i zmniejszenie wartości nieruchomości. Wartość szkody powstałej podczas budowy urządzeń (wartość utraconych pożytków), jak wynika z operatów, dotyczy okresu od wydania decyzji, tj. od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] września 2008 r. W aktach sprawy, poczynając od pisma skarżącej z dnia 1 października 2007 r., znajduje się liczna korespondencja stron dotycząca kwestii przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Należy pamiętać, że sprawa dotyczy okresu już odległego, samo postępowanie zostało wszczęte w 2007 roku, materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy i podlega analizie i ocenie. Skarżąca już w piśmie z dnia 1 października 2007 r. sformułowała w jakim zakresie jej nieruchomość nie została przywrócona do stanu poprzedniego. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, uregulowanej w art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że przesłanką do zastosowania opisanej wyżej instytucji kasacji jest wyłącznie taki stan, w którym na skutek uchybień procesowych, do których doszło przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, mające zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione, a ich wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza zakres dopuszczalnego, uzupełniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Warunki do zastosowania instytucji kasacji wystąpią zatem tylko wtedy, gdy daleko idące braki lub uchybienia w zebraniu materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji uniemożliwiają organowi odwoławczemu orzekanie w sprawie co do meritum o prawach lub obowiązkach strony postępowania, albowiem stan faktyczny, który należy podstawić do normy prawa materialnego, nie został w istotnym zakresie ustalony. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie prawniczym podnosi się jednolicie, że instytucja kasacji ma charakter wyjątku od zasady rozstrzygania przez organ odwoławczy co do meritum sprawy (poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zreformowania tej decyzji albo umorzenie postępowania administracyjnego) i tylko na zasadach takiego wyjątku winna być stosowana. W oczywisty sposób podkreślić należy, że okoliczność wcześniejszego, już zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nakładała na organ odwoławczy, przy rozpoznawaniu po raz kolejny odwołania od kolejnej decyzji organu I instancji, obowiązek szczególnie wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem tego, czy istotnie uzasadnione jest zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. po raz kolejny. Jak już zaznaczono powyżej, wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena organu odwoławczego, iż zasadność taka występuje, jest wadliwa. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie pozwala na sformułowanie oceny jaką szkodę poniosła skarżąca w związku z wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy nie wykracza poza uprawienie wynikające z art. 136 k.p.a. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie GDDKiA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., dokonując merytorycznej oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do ustalenia odszkodowania i jego wysokości za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.