I OSK 1414/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1322/15 w sprawie ze skargi I. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Ministra Finansów na rzecz I. w całości. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1322/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzjami Wojewody Śląskiego z dnia 17 lipca 2012 r. nr [...] i z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...], utrzymanymi w mocy decyzjami Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2012 r. nr [...] i z dnia 26 marca 2014 r. nr [...], zostały nałożone na I., jako prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: P., kary pieniężne o wysokości po 20.000 zł z powodu prowadzenia bez zezwolenia placówek zapewniających całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Pismem z dnia 4 lutego 2015 r., I. wystąpiła o umorzenie w całości w/w kar. Postanowieniem z dnia 17 marca 2015 r. nr [...], Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania w w/w sprawie a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Finansów z dnia 14 maja 2015 r., wydanym w trybie instancji odwoławczej. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że przedmiotem wniosku były niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, będące dochodem budżetu państwa pobieranym przez państwowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Żaląca się została bowiem ukarana karami pieniężnymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zatem przepisy tej ustawy stanowiły "odrębną regulację", o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: ufp). Poza sporem pozostawał też fakt, że I. prowadziła działalność gospodarczą. W związku z tym, Minister wskazał, że w odniesieniu do należności publiczno-prawnych udzielanie ulg uregulowane jest w ustawie o finansach publicznych odrębnie dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz dla pozostałych podmiotów. Przepis art. 64 ust. 1 ufp, odnoszący się do podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej, dopuszcza udzielanie ulg w spłacie wszystkich należności ujętych w art. 60 ufp., natomiast przepis art. 64 ust. 2 ufp, odnoszący się do przedsiębiorców, przewiduje, iż tego rodzaju ulgi mogą być stosowane, ale tylko w spłacie należności określonych w art. 60 pkt 1 - 6 upf. Minister zaakcentował też w tym miejscu, że art. 64 ust. 2 ufp stanowi regulację szczególną wobec art. 64 ust. 1 ufp. Sformułowanie tego przepisu – jak wywodził organ - wyraźnie podkreśla, że jako przepis szczególny odnosi się on do podmiotu, a następnie do przedmiotu regulacji. Redakcja przepisu wskazuje więc na celowe ograniczenie stosowania ulg, przewidzianych w art. 55 ufp., wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, zawężając ją jedynie do należności wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ufp. W związku powyższym, skoro zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą, w ramach której została nałożona na nią kara pieniężna, to – zdaniem Ministra - okoliczność ta sprawiała, że w tym przypadku zastosowanie znajdą uregulowania zawarte w art. 64 ust. 2 ufp. a tym samym, brak było przepisów umożliwiających prowadzenie objętego wnioskiem postępowania. W rezultacie, w ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo uznał bezzasadność prowadzenia niniejszego postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), gdyż jego ewentualne wszczęcie musiałoby doprowadzić do jego umorzenia. Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Finansów z dnia 14 maja 2015 r. I., jako prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której kwestionowała stanowisko organów, że w jej sytuacji brak było podstawy do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego przez nią wniosku bowiem podstawę taką stanowił art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych łącznie z art. 60 pkt 7 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, przepis ten dotyczył bowiem wszystkich należności, wymienionych w art. 60 ufp. i wszystkich wnioskodawców. Natomiast przepis art. 64 ust. 2 dotyczył tylko niektórych należności, w sytuacji gdy wnioskodawcą był przedsiębiorca. Zatem zawierał on regulację szczególną wobec art. 64 ust. 1 tylko w tym zakresie, stanowiąc że w przypadku należności, wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ufp, ulgi w spłacie są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. W ocenie skarżącej, należności wymienione w art. 60 pkt 7 ufp. nie podlegały zatem temu reżimowi. Ponadto skarżąca wskazywała, iż gdyby art. 64 ust. 2 ufp. miał stanowić wyłączną i jedyną podstawę do wnioskowania o ulgi przez przedsiębiorców i miałby zawierać całościową regulację tego zagadnienia, to wówczas w art. 64 ust. 1 winno się znaleźć sformułowanie: "Z zastrzeżeniem ust. 2", lub podobne. Poza tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podnosiła, iż nawet gdyby przyjąć, że art. 64 ust. 2 u.f.p. wyłączał możliwość rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar w trybie ustawy o finansach publicznych, to wniosek ten powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji podatkowej - zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była on uzasadniona. Sąd podniósł, że nie ulegało wątpliwości, iż skarżąca była przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. a z treści decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2012 r. i z dnia 26 marca 2014 r. jednoznacznie wynikało, iż wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, wprost wiązało się z prowadzeniem tej działalności. W myśl natomiast art. 55 ufp, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być wprawdzie umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, ale zgodnie jednak z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, zaś w oparciu o ust. 2 tego artykułu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1- 6 u.f.p Sąd wskazał w tym miejscu również na treść art. 60 u.f.p., w myśl którego, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1/ kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie, 2/ należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, 3/ wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych, 4/ wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych, 5/ wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych 6/ należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, 7/ dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, 8/ pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W ocenie Sądu, z treści przytoczonych zatem przepisów jednoznacznie wynikało, że możliwość zastosowania jednej z ulg, o jakich jest mowa w art. 55 ufp, w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, było możliwe ale z wyłączeniem środków, o jakich jest mowa w pkt 7 – 8 art. 60 ufp. W rezultacie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 67 ufp., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec tego, że już na etapie wstępnego badania wniosku strony możliwe było dokonanie oceny, że była ona przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą, któremu wymierzono karę w związku z jej prowadzeniem, to w zestawieniu z jednoznacznymi zapisami ustawy o finansach publicznych w postaci art. 64 ust. 2 w zw. z art. 60 pkt 7 ufp, pozwalało to na uznanie, że było możliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, dotyczącego naruszenia w tym przypadku zasad, zawartych w przepisach Konstytucji, Sąd stwierdził, że bez ich bliższego określenia przez stronę, nie miał możliwości odniesienia się w tym zakresie. Natomiast z przepisu art. 193 Konstytucji wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Powyższe oznacza więc, że to ewentualne wątpliwości sądu a nie strony mogą stanowić podstawę do przedstawienia pytania Trybunałowi. W przedmiotowej sprawie Sąd takich wątpliwości zaś nie dostrzegł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1.przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wobec prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennych sposobów interpretacji przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego - art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych - które to naruszenie polega na błędnej interpretacji tych przepisów i w konsekwencji na niezastosowaniu art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy, c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi bez uzyskania oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z Konstytucją przepisu art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, d) art. 193 Konstytucji - poprzez niezwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy Sąd jednoznacznie, kategorycznie i bez uzasadnienia (wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku) przyjął interpretację pozbawiającą przedsiębiorców prawa do ulg w spłacie zobowiązań, 2. prawa materialnego: a) art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą ulgi, o których mowa w art. 55 ustawy mogą być stosowane wyłącznie do kategorii zobowiązań wymienionych w art. 60 pkt 1 do 6 tej ustawy, b) art. 60 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a także art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej - poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), dalej: "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, tym niemniej skarga kasacyjna okazała się skuteczna, gdyż za zasadny należało uznać zarzut dotyczący istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 481/14), funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącą, iż uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć przytoczono w nim treść części przepisów prawa, mogących mieć w tej sprawie zastosowanie. Analizowany stan faktyczny sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłową była odmowa wszczęcia - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ulgi w zapłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych, stanowiących kary pieniężne nałożone I. jako prowadzącą P. z powodu prowadzenia w/w placówki bez zezwolenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro skarżąca była przedsiębiorcą to miał w stosunku do niej zastosowanie przepis art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a który tego rodzaju ulgi (w tym wypadku umorzenie należności) przewidywał jedynie w spłacie należności, określonych w art. 60 pkt 1 - 6 ufp. Tymczasem kary pieniężne, o których umorzenie ubiegała się skarżąca stanowiły, jak wyżej wspomniano, niepodatkowe należności publicznoprawne, które były uregulowane w art. 60 ust. 7 ufp. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która twierdziła, że przepis art. 64 ust. 1 ufp. dotyczy wszystkich należności, wymienionych w art. 60 ufp. i wszystkich wnioskodawców. Natomiast przepis art. 64 ust. 2 w/w ustawy, odnosi się jedynie do niektórych tylko należności, w sytuacji gdy wnioskodawcą jest przedsiębiorca. Zatem zawiera on regulacje szczególną wobec art. 64 ust. 1 jedynie w tym zakresie, stanowiąc że w przypadku należności, wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ufp, ulgi w spłacie są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. W ocenie skarżącej, należności wymienione w art. 60 pkt 7 ufp. nie podlegały zatem temu reżimowi. Nieprzesądzając zatem o zasadności wykładni powyższych przepisów należy zauważyć, że w sytuacji tego rodzaju rozbieżności, wypadało, aby Sąd Wojewódzki, prezentując wykładnię przepisów prawa. odmienną niż ta, jaką przyjmowała skarżąca, wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko zajęte przez organy obu instancji. Tymczasem Sąd ograniczył się jedynie do przytoczenia treści samych przepisów. Najistotniejszą w sprawie była jednak okoliczność, że skarżąca, powołując się na określone orzecznictwo sądów administracyjnych, twierdziła w skardze wniesionej do Sądu I instancji, że nawet, gdyby przyjąć, iż art. 64 ust. 2 ufp., wyłączał możliwość rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar w trybie ustawy o finansach publicznych, to wniosek ten powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji podatkowej - zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem – jak wywodziła skarżąca - z art. 132 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 131 ust. 1 stanowią dochód budżetu państwa. Natomiast po myśli art. 2 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (§ 2). Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych (§ 3). Zatem – w ocenie skarżącej - wniosek jej o umorzenie kar winien spowodować wszczęcie postępowania i jego merytoryczne rozpoznanie w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej a nie wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem Sąd Wojewódzki tym zarzutem w ogóle się nie zajął. Uchybienie to ma zaś o tyle charakter istotny, że gdyby okazało się, iż przepisy Ordynacji Podatkowej mogłyby stanowić w tym wypadku podstawę wniosku o przyznanie żądanej ulgi, to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego byłoby zdecydowanie wadliwe. W tych warunkach rozstrzyganie o zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych należało uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż dopiero wyjaśnienie powyższych zagadnień umożliwiało ich analizę. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki winien dokładnie wyjaśnić rozumienie treści art. 64 ust. 1 i 2 ufp, i jeśliby nadal – w tym zakresie - podtrzymywał stanowisko zajęte w postępowaniu administracyjnym, to powinien zbadać, czy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ulgi na rzecz skarżącej, uczyniona na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była prawidłowa w kontekście możliwości, wynikających z treści art. 67 ufp. Przepis ten stanowi bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Po myśli natomiast art. 61a § 1 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem przepis ten nie może być zastosowany, gdy okoliczności sprawy budzą jakiekolwiek wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło ze względu na uchybienia proceduralne, zaistniałe w postępowaniu przed Sądem I instancji.