II SA/Lu 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. i T. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor N. B. w R. wszczął na wniosek J. i T. M. z dnia 6 lipca 2013 r. postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w S. . Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2013 r. organ uznał, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 § 1 K.p.a. i decyzją z dnia [...] r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku. Z uwagi na fakt, że w przeprowadzonym przed organem postępowaniu naruszony został przepis art. 10 K.p.a. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym inspektorzy PINB w R. przeprowadzili w dniu 17 października 2014 r. ponownie oględziny, w których brały udział strony postępowania. W trakcie oględzin potwierdzono rozbiórkę szklarni przylegającej wcześniej do budynku gospodarczego i stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy murowany o wymiarach 4,10 m x 4,70 m. W dniu kontroli nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. W trakcie postępowania organ ustalił, że budynek został wybudowany samowolnie, natomiast inwestorzy legitymują się pozwoleniem na użytkowanie udzielonym przez Starostę R. decyzją z dnia [...] r. znak: [...]. W aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja budowlana budynku będąca załącznikiem do pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z rzutem przyziemia budynek posiada wymiary 4,70 m x 4,10 m. Organ I instancji rozpatrując całość zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że od 2000r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z rozbudową ww. budynku gospodarczego. Następnie Powiatowy Inspektor N. B. w R. z dnia 26 listopada 2014 r., NB.7355/S/5/13/2014 – mając na uwadze ww. ustalenia - po raz kolejny umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przez B. i B. K. i E. D. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Od decyzji odwołali się J. i T. M., którzy wskazali, że przedmiotowy budynek został rozbudowany po 2000 r. Do odwołania dołączony został materiał fotograficzny. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 17 [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Starosty R. z dnia [...] r. znak: [...] udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego. Zgodnie z inwentaryzacją stanowiącą załącznik do ww. decyzji, budynek winien posiadać wymiary: 4,70 m x 4,10 m. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 17 października 2014 r. wynika, że budynek murowany posiada wymiary 4,70m x 4,10 m i od dnia 2 sierpnia 2013 r. stan na działce nie uległ zmianie. Przy przedmiotowym budynku nie były prowadzone roboty budowlane związane z jego rozbudową. Oględziny zostały przeprowadzone przy udziale stron postępowania. Do protokołu oględzin J. i T. M. nie wnieśli uwag, ale bez podania przyczyny odmówili jego podpisania. Mając na uwadze podnoszone zarzuty przez odwołujących się organ odwoławczy przeprowadził dodatkowo w dniu 6 marca 2015 r. oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego. Oględziny potwierdziły ustalenia poczynione przez organ I instancji odnośnie wymiarów przedmiotowego budynku, Wskazano, że na ww. działce istnieje budynek gospodarczy murowany z bloczków belitowych, o wymiarach 4,67 m x 4,10 m. Budynek posiada dach jednospadowy, pokryty eternitem falistym i blachą falistą. Usytuowany jest w odległości 4,60 m oraz w odległości 4,70 m ( od strony budynku mieszkalnego) od granicy z działką Państwa M.. W trakcie oględzin nie wykonywano żadnych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Organ podniósł, że J. i T. M. odmówili udziału w trakcie dokonywania ww. pomiarów budynku oraz podpisania protokołu oględzin. Na podstawie takich ustaleń organ odwoławczy przyjął, że istniejący budynek odpowiada gabarytami budynkowi będącemu przedmiotem - decyzji Starosty R. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia E. D., B. i B. K. pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z powyższymi ustaleniami uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku. Zasadnie wobec tego organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. J. M. i T. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 [...] r., nr [...] podnieśli, że ustalenia organu w niniejszej sprawie są nieprawidłowe. Strona skarżąca wskazała, że z inwentaryzacji stanowiącej załącznik do decyzji Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że wymiary, jak i materiały (pokrycia dachowego, więźby dachowej), z którego jest wybudowany budynek gospodarczy, nie odpowiada obecnie istniejącemu budynkowi, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec tego skarżący uznali, że protokoły kontroli przeprowadzone przez organ m.in. w dniu 17 października 2014 r. potwierdzają, że istnieje inny obiekt budowlany niż ten opisany w inwentaryzacji. Ponadto wskazali, że pracownicy PINB nie przeprowadzili w sposób właściwy postępowania dowodowego, w tym nie sporządzili dokumentacji fotograficznej, która ich zdaniem, ma znaczenie w sprawie. W związku z tym dołączyli do skargi własne materiały. Poza tym podnieśli, że nie została wyjaśniona kwestia dobudówki, co do której organ się nie odniósł i która nie jest też wykazana w ww. inwentaryzacji. Wyjaśnili przy tym, że z tych wszystkich względów przyjęli, że ustalenia organów wskazane w protokołach kontroli są nieprawdziwe i żadnego z nich nie podpisali, zgłaszając za każdym razem, "że ich uwagi były celowo pomijane, a dokumenty opatrywano zapisem, że nie podpisali dokumentów bez podania przyczyny". Ponadto wskazali, że projekt zagospodarowania działki nie zawiera mapy do celów projektowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, tj. nie został wykonany przez uprawnionego geodetę, co można stwierdzić po braku stosownych pieczęci i braku podpisu osoby sporządzającej dokument. Dodali, że na posiadanych przez skarżących mapach geodezyjnych do celów projektowych z lat 2000. 2010, 2012 jak i z 2014 r. nie istnieje projektowany budynek gospodarczy o wymiarach 4.70 x 4.10m. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, może bowiem uchylić zaskarżony akt z innych przyczyn niż podniesione w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Nadto kontrola Sądu może również objąć inne akty prawne które podjęte zostały w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a). Motywując przedstawione wyżej stanowisko przypomnieć wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego przez B. i B. małżonków K. i E. D. na działce o nr [...] położonej w S. , należy uznać co najmniej za przedwczesne, gdyż organy uchybiły ww. przepisom i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy istotnego dla oceny czy, i jaka konkretna norma prawa materialnego znajduje w niej zastosowanie. Przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. W orzecznictwie zauważa się, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, CBOSA). Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przy czym, bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, postępowanie administracyjne uznać należy za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ uprawniony jest tym samym do umorzenia postępowania, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji przyjmuje się, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowanej nastąpić może w sytuacji, gdy w świetle bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organ czynności legalizacyjnych czy też naprawczych (art. 48, art. 49 b lub art. 51 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji decyzja umarzająca może jednak zapaść, dopiero po uprzednim przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego, zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 6 lipca 2013 r. J. i T. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora N. B. z prośbą o kontrolę "samowoli budowlanej rozbudowanego budynku gospodarczego z lokalizowanego na działce nr [...] w S. , przy ul. [...]. W sprawie organ nadzoru przeprowadził oględziny spornego obiektu budowlanego w dniach: 2 sierpnia 2013 r., 18 marca 2014 r. 9 maja 2014 r. i 17 grudnia 2014 r. Na podstawie zebranego w trakcie kontroli materiału dowodowego organ nadzoru przyjął, że na działce nr [...] w S. , przy ul. [...] stanowiącej własność B. i B. małżonków K. i E. D., znajduje się murowany budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 4,70 x 4,10 m, kryty eternitem, wybudowany według oświadczenia B. K. przed 1995 r. Budynek posiada pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] r. wydane przez Starostwo Powiatowe w R.. Przy tym budynku została zlokalizowana szklarnia o wymiarach zewnętrznych 3.66 x 1,50m, bez fundamentów, która następnie została przez stronę rozebrana w dniu 5 kwietnia 2014 r.(k. 40 akt admin.). Właściciele spornego obiektu budowlanego oświadczali, że nie wykonali rozbudowy budynku gospodarczego po 1995 r., (k. 31 akt admin.), organ także wskazał, że nie stwierdzono wykonywania robót związanych z rozbudową budynku gospodarczego istniejącego na ww. działce. Zdaniem organu stan budynku nie uległ zmianie od chwili przeprowadzenia pierwszych oględzin w dniu 2 sierpnia 2013 r. Ustalenia powyższe były kwestionowane przez J. i T. M. na każdym etapie postępowania, czemu dawali wyraz m.in. faktem nie podpisywania protokołów kontroli, nawet jak wskazywał organ "bez powodów". W ocenie Sądu uwagi podnoszone przez skarżących, zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze są zasadne. Organy nadzoru – jak wynika z powyższych ustaleń - wskazały, że w stosunku do budynku gospodarczego, którego kontroli domagali się skarżący, zostało wydane pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] r. wydane przez Starostwo Powiatowe w R. (decyzja nr [...], k. 20 akt admin.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed 1995 r. i nie narusza ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. . Natomiast z przedłożonej inwentaryzacji – stanowiącej załącznik do decyzji – wynika, że obiekt spełnia wymagania techniczno-budowlane jakim powinny odpowiadać budynki i został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Zdaniem sądu powyższe ustalenia determinują tok postępowania organu, tzn. organ powołując się na zgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z decyzją z dnia [...] r., w tym z jej załącznikiem, w którym szczegółowo określono powierzchnie i kubaturę budynku, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe, powinien porównać te dane z aktualnie istniejącym obiektem. W rozważaniach organów takich ustaleń brak. Z opisu technicznego do inwentaryzacji budynku gospodarczego określono bowiem dokładnie rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe, wyposażenie obiektu, a także dołączono do niej m.in. rzuty fundamentów, czy przyziemia, które – w ocenie sądu – wskazują na rozbieżności w ustaleniach organu odnośnie zgodności z obecnie istniejącym obiektem budowlanym. Trzeba wskazać, że możliwe jest posłużenie się wszelkimi dowodami, które mogą potwierdzić nie tylko fakt istnienia budynku gospodarczego, ale i fakt jego legalności. W niniejszej sprawie czynności organu w tym zakresie zabrakło. Przede wszystkim organy nie poczyniły ustaleń w tym zakresie, opierając się wyłącznie na oświadczeniach stron, co świadczy, że w sposób niewystarczający wykorzystały posiadaną dokumentację, która mogłaby być pomocna w tej kwestii. Organ oparł się tylko na oświadczeniu właściciela działki – co oczywiście było dopuszczalne – ale po wyczerpaniu innych możliwości dowodowych. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy i niepełna ocena materiału dowodowego nie pozwala – zdaniem Sądu – na jednoznaczne stwierdzenie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku i wyeliminuje stwierdzone naruszenia prawa procesowego, przede wszystkim, rozważy zaś precyzyjnie zakres prowadzonego postępowania, w tym przedmiot również w kontekście żądań zgłaszanych przez skarżących we wniosku z dnia 6 lipca 2013 r., (k. 2 akt admin. organu I instancji). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim na podstawie art. 200 ww. ustawy.