II SAB/Rz 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Wójta Gminy [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. R. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, II. stwierdza bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego R. R. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2015 r.; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z dokumentów aktowych R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Budowlana "R." ( dalej: Skarżący) zawarł z Gminą [...] umowę na wykonanie zadania pn. "Roboty wykończeniowe budynku OSP w W." W dniu 15 czerwca 2015. Gmina [...] wystawiła notę obciążeniową, zobowiązującą Skarżącego do zapłaty kwoty 19.209,06 zł tytułem kary umownej. Skarżący kwestionuje wystawienie tej noty wskazując, że wykonał zobowiązanie. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał, że usterki spisane w protokole zostały usunięte, wyjątkiem jest uszczelnienie kanalizacji, co jak wskazuje Skarżący nie było objęte zakresem robót. W związku z powyższym zaproponował zamontowanie syfonu na koszt mieszkańców i w związku z tym zwrócił się z pytaniem: ilu mieszkańców W. jest podłączonych do kanalizacji. Z uwagi na brak odpowiedzi, wezwaniem z dnia 14 maja 2015 r. skierowanym do Gminy [...], ponownie wezwał do odpowiedzi na pismo z dnia 24 kwietnia 2015 r. odnośnie przyłączenia do kanalizacji w W.: ilu mieszkańców jest podłączonych, w jakim czasie byli podłączeni i co robili wcześniej ze ściekami. Jego zdaniem mieszkańcy W. domów nr 20-60 nielegalnie odprowadzając ścieki, co powoduje wydobywanie się fetoru. W piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. skierowanym do Skarżącego, Wójt Gminy [...] wskazał, że nie znajduje w piśmie Skarżącego podstaw prawnych do udzielenia wnioskowanych informacji. Wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej w R. prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków związany jest m.in. ustawą o ochronie danych osobowych i nie jest władny do przekazywania informacji dotyczących odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, żądanych przez Skarżącego. W kolejnym piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. Skarżący wskazał, że nota obciążeniowa z dnia 15 czerwca 2015 r. została wystawiona bezpodstawnie, co następnie uzasadnił. Konsekwentnie podniósł, że wywiązał się z umowy o wykonanie robót budowlanych, a problem fetoru wydobywającego się z kanalizacji wynika z braku zamontowania syfonu na tzw. przykanaliku. Ponadto wskazał, że ma podejrzenie, że część spośród mieszkańców nie jest podpięta do sieci kanalizacji i w sposób nieuprawniony wpuszcza ścieki do studzienek kanalizacyjnych. Tego rodzaju sytuacja może dotyczyć mieszkańców od nr 20-60. Wskazał przy tym, że do udzielenia powyższych informacji nie stoi na przeszkodzie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz.U. 2002 r, Nr 101, poz.926; dalej: ustawa o ochronie danych osobowych ), a zobowiązuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2014 r., poz. 782; dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej). Powołując się na kolejne przepisy tej ustawy: art. 2, 3, 4, 6 i 16 wskazał, że organ był obowiązany udzielić mu wnioskowanych informacji. Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że wystawienie noty obciążeniowej było uzasadnione obowiązującymi przepisami jak również łączącą strony umową, co następnie uzasadnił. W skardze złożonej do tutejszego Sądu Skarżący zarzuca Wójtowi Gminy [...] bezczynność oraz naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Domaga się zobowiązania Wójta Gminy [...] do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej – tj. odpowiedzi na pytanie czy wszyscy mieszkańcy domów 20 – 60 w W. są podłączeni do sieci kanalizacyjnej oraz w jakim czasie podłączenia były wykonane; zobowiązanie Wójta Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ Wójt Gminy [....] nie pozostaje w bezczynności. Wbrew twierdzeniom Skarżącego pisma nie miały charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Forma i treść korespondencji między Skarżącym, a Gminą [...] wskazuje na to, że jest to standardowa wymiana korespondencji. Brak wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania udostępnienia informacji publicznej w składanych przez Skarżącego pismach powoduje, że tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został uruchomiony i nie mógł być zastosowany. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl zaś art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnotować należy, że treść art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległa zmianie - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną po dniu 15 sierpnia 2015 r., dlatego omawiany przepis znajduje w rozpoznawanej sprawie w swym aktualnym brzmieniu. Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika również z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Skarżący kolejnymi pismami z dnia 24 kwietnia 2015 r., 14 maja 2015 r., wreszcie pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. domagał się udzielenia przez Wójta Gminy [...] informacji, czy mieszkańcy domów nr 20-60 w W.R. są podłączeni do kanalizacji. Z pism tych wynika, że informacja ta jest mu konieczna do wykazania, że wywiązał się należycie z łączącej go z Gminą umowy na roboty budowlane, a wydobywający się fetor z kanalizacji, który stanowił podstawę odmowy odbioru tych robót, spowodowany był nielegalnym odprowadzaniem ścieków do kanalizacji przez mieszkańców wskazanych wyżej numerów domów. Gmina stała na stanowisku, co wynika z udzielonej przez nią odpowiedzi na skargę, że Skarżący nie uruchomił trybu informacji publicznej, w związku z tym nie była zobowiązana do udzielenia żądanej informacji i nie pozostawała w związku z tym w bezczynności. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne do rozstrzygnięcia pozostają następujące kwestie: czy uruchomiono tryb informacji publicznej, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a ponadto, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na wszystkie z tak postawionych pytań należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Nie ma racji organ, że Skarżący nie składał do Wójta Gminy [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który wymagałby uruchomienia i zastosowania trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. O charakterze złożonego wniosku nie decyduje jego forma lecz treść. To rodzaj informacji o jaką zwraca się strona decyduje o tym czy mamy do czynienia z trybem udzielenie informacji publicznej. O ile w niniejszej sprawie można byłoby się zgodzić z organem, że pisma z dnia 24 kwietnia 2015 r. i 14 maja 2015 r. mogły wywoływać wątpliwości dotyczące zakresu pytania i stanowić, jak to wskazuje organ, zwykłą wymianę korespondencji pomiędzy podmiotami łączącej je umowy o roboty budowlane co do jej wykonania, o tyle pismo z dnia 24 czerwca 2015 r. takich wątpliwości już nie wywoływało. Wnioskodawca wyraźnie powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto należy wskazać, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną obowiązany jest udzielić wnioskodawcy odpowiedzi na piśmie informując go o tym, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Takiej odpowiedzi nie zawiera pismo organ z dnia 16 lipca 2015 r., w którym organ ustosunkował się wyłącznie do zarzutów dotyczących noty obciążeniowej. W związku z powyższym nie usprawiedliwia organu twierdzenie, że organ nie był obowiązany do udzielenia odpowiedzi ponieważ nie uruchomiono trybu udzielenia informacji publicznej. Nie powinno również budzić wątpliwości, że Wójt Gminy do którego Skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako organ władzy publicznej, co w ocenie Sądu nie wymaga szerszego wyjaśnienia. Wójt Gminy jako organ jednostki samorząd terytorialnego niewątpliwie jest organem władzy publicznej. Przechodząc zatem do kolejnej kwestii tj. czy żądana informacja mieści się w zakresie pojęciowym informacji publicznej, również należy powołać się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. W ustawie tej wprowadzono definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera z kolei przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawy o dostępie do informacji publicznej – i zasadach ich funkcjonowania, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej ) oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej ). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega między innymi informacja publiczna o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. W ocenie Sądu Skarżący wykonując na zlecenie organu określone zadania ma prawo uzyskać informacje konieczne do prawidłowej realizacji. Ponadto stwierdzić należy, że żądane informacje, dotyczące odpowiedzi na pytania czy wszyscy mieszkańcy domów nr 20-60 W. są podłączenie do kanalizacji mają charakter informacji publicznej - dotyczą realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) zadania własne gminy obejmują zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie między innymi: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Ponadto mieszą się w zakresie pojęciowym wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 61 Konstytucji. W związku z powyższym pytanie czy wszyscy mieszkańcy domów w W.R. od nr 20 do 60 są podłączeni do kanalizacji jest informacją publiczną o wykonywanie zadań własnych w zakresie realizacji zadania usuwania ścieków. Zgodzić należy się również ze Skarżącym, że nie narusza to ustawy o ochronie danych osobowych, z uwagi chociażby na to, że Skarżący nie domaga się wskazania imiennego tych osób, a jedynie odpowiedzi czy nr domów 20-60 są podłączone do kanalizacji. W świetle powyższego Wójt Gminy [...] nie udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie pozostawał w bezczynności. Jako odpowiedzi nie można potraktować pisma Wójta Gminy [...] z dnia 16 lipca 2015 r., które zawiera informacje inne, aniżeli te, których domagał się Skarżący. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Skarżącego do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt. W związku z tym, że Skarżący ubiegał się o udzielenie mu informacji publicznej od dnia 24 czerwca 2015 r. i do chwili obecnej tej informacji nie uzyskał, Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzając organowi grzywnę Sąd oparł się na art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Do dnia orzekania nie ogłoszono jeszcze informacji o przeciętnym wynagrodzeniu w gospodarce narodowej w 2015 r. Z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. ( M.P. z 2015 r., poz. 179) wynika, że wyniosło ono 3.783,46 zł. Zaś w trzecim kwartale 2015 r. - 3895,33 zł. (M. P. z 2015 r. poz.1086) – komunikat z 10 listopada 2015 r. Wysokość orzeczonej grzywny tj. 2000 zł, mieści się w połowie wysokości jaką Sąd może wymierzyć, odpowiada stopniowi naruszenia przez organ przepisów i nie jest przy tym nadmierna. Spełni w związku z tym swą dyscyplinującą rolę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 1b i § 2 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. ( Dz.U. z 2013 r., poz. 461).