II SAB/Kr 201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] w terminie 14 dni do dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r.; II. orzeka o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r., obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza Miasta [...] rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych); V. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.W. pismem z dnia 12 października 2015r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013r. - kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł także o zobowiązanie Burmistrza Miasta R. w terminie określonym przez Sąd do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej w/w wnioskiem, jak również o stwierdzenie ze bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia mi informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącej bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że Burmistrz Miasta R. nie zamierzał udostępnić skarżącemu żądanej informacji publicznej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na rzekomą konieczność ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości których dotyczyły rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta R . Burmistrz Miasta R. pierwszą decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej we wskazanej powyżej części wydał w dniu 27 maja 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając jako organ odwoławczy w tej sprawie uchyliło tę decyzję i zwróciło dysponentowi informacji do ponownego rozpoznania sprawę. Burmistrz Miasta R. w dniu 25 września 2013r. wydał po raz kolejny analogiczną jak poprzednia decyzję o odmowie udostępnienia informacji, ignorując stanowisko prawne zawarte w decyzji organu odwoławczego. W tej sytuacji SKO w N. decyzją z dnia 26 września 2014 r. znak [...] uchyliło niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym dysponentowi informacji w uzasadnieniu swojej decyzji, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta R. nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o rzekomej potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta R. uwagi wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta R. uznał jednakże niezasadnie, że organ odwoławczy nie może zmuszać dysponenta informacji do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, i po raz trzeci w dniu 27 października 2014r. wydał decyzję znak [...] o odmowie udostępnienia informacji, opartą po raz kolejny o ten sam wywód dopatrujący się potrzeby ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta R. uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo jednoznacznie negatywnej oceny takiego wywodu przez organ odwoławczy. Burmistrz Miasta R. zignorował również okoliczność iż sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia 26 września 2014r. znak [...] uchylającą odmowę udostępnienia informacji i umarzającą postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, co powoduje z mocy prawa nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. SKO w N. decyzją z dnia 9 lipca 2015r. znak [...] w tej sytuacji potwierdziło że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 27 października 2014r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej była od samego początku wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 153 § 1 pkt kpa. Burmistrz Miasta R. w dniu 16 lipca 2015 roku otrzymał powyższą decyzję SKO w N. z dnia 9 lipca 2015 r. i od tego momentu pozostaje w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej zadanej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013r. Powyższe świadczy w ocenie skarżącego o uporczywości i celowości działania mającego nie udostępnić informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja SKO w N. z dnia 9 lipca 2015 r. została doręczona Burmistrzowi 16 lipca 2015 r., stąd tylko ta data tj. okres od 16 lipca 2015 r. do chwili wniesienia skargi ma istotne znaczenie w sprawie. Burmistrz pismem z dnia 30 lipca 2015 r. zwrócił się do SKO o podanie czy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Do dnia wniesienia niniejszej skargi SKO nie odpowiedziało. Ponieważ decyzja SKO z dnia 9 lipca 2015 r. była wydana w I instancji, to ewentualne odwołania wpłynąć wyłącznie bezpośrednio do SKO. Zgodnie z przepisami kpa wykonana może być wyłącznie taka decyzja, która jest ostateczna. Ponieważ Burmistrz R. nie otrzymał odpowiedzi czy decyzja z dnia 9 lipca 2015 r. jest ostateczna, to nie może jej wykonać. Wobec tego nie pozostaje w bezczynności, bowiem wszelkie czynności, jakie mógł podjąć zostały podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej — dalej u.d.i.p. Powołana ustawa stanowi przy tym rozwinięcie zagwarantowanego konstytucyjnie - w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z przepisów powołanej ustawy wynika przy tym, że jedną z form udostępnienia informacji publicznej, jest udostępnienie jej na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy). W szczególności zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, zaś w myśl ust. 2 informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno — co do zasady - nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Wreszcie w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie żądana informacja w postaci kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi informację publiczną, gdyż mieści się w zakresie w jakim u.d.i.p. nakazuje udzielać informacji publicznej. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprost wynika, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonych w tej ustawie. Art. 6 ust. 1 pkt a-c wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Dodatkowo także SKO w N. działając jako organ odwoławczy jasno sprecyzowało swoje stanowisko w spornej kwestii ochrony danych osobowych uznając, iż oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie ma charakteru danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2. Uzasadniając ten pogląd Kolegium wskazywało na jednolite stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajęte w kilku wydanych wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była właśnie kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek (por. wyroki do sygn. II SA/Kr 187/14; II SA/Kr 188/14; II SA/Kr 189/14; II SA/Kr 126/14; II SA/Kr 127/14, którymi uchylono decyzje Kolegium i poprzedzające je decyzje właśnie Burmistrza R. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej). W niniejszej sprawie zatem wnioskodawca domagał się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia kserokopii dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. ", opracowanego w ramach procedury sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i dokument ten jako stanowiący informację publiczną winien być mu udostępniony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Stąd nieudzielenie tej informacji stanowi bezczynność Burmistrza R. wobec tego Sąd orzekł w pkt II wyroku o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r., obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza Miasta R. rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu (art. 149 § 1b p.p.s.a.), ponieważ pozwala na to wskazany powyżej charakter sprawy oraz niebudzące wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego oraz w pkt I zobowiązał Burmistrza Miasta R. w terminie 14 dni do dokonania czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. i w pkt. II orzekł o obowiązku udostępnienia żądanej informacji (art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a.). Nadto z okoliczności badanej sprawy wynika, w ocenie Sądu, iż Burmistrz Miasta R. w sposób uporczywy i rażący ignorował obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując jednoznaczną ocenę prawną wyrażaną w zapadłej wcześniej w tej sprawie decyzji SKO z dnia 26 września 2014r. znak [...] uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, gdzie organ odwoławczy wprost wskazał dysponentowi informacji w uzasadnieniu swojej decyzji, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta R. jest zobowiązany do udostępnienia informacji wnioskodawcy. Stąd bezczynność, w ocenie Sądu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec tego Burmistrzowi Miasta R. , można przypisać złą wolę w rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy, brak jest uzasadnionych powodów, jakie usprawiedliwiały tak długie, od dnia złożenia wniosku i po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, nie udzielanie do tej pory żądanej informacji, zwłaszcza w sytuacji kiedy u.d.i.p. wprowadza rygor udostępnienia jej bez zbędnej zwłoki, a przedmiotem wniosku jest prosty wytworzony przez ten organ dokument urzędowy. Stan bezczynności trwa od otrzymania przez Burmistrza Miasta R. decyzji SKO z dnia 26 września 2014r., a nie decyzji SKO z dnia 9 lipca 2015r. Ta druga decyzja miała bowiem skutek ex tunc, a zapadła po wydaniu ponownie przez Burmistrza Miasta R. decyzji o odmowie udostępnienia informacji przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym i w efekcie powieleniu przez ten organ swoich pierwotnych wywodów o potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta R. w wyniku uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd bezpodstawne jest odwoływanie się w odpowiedzi na skargę na kwestię ostateczności decyzji SKO w N. z dnia 9 lipca 2015r. Powyższe świadczy o uporczywości i celowości działania mającego zmierzać do nie udostępnienia informacji, zatem bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa o czym orzeczono w pkt. III. Z tych też powodów wymierzona została grzywna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt. IV. O ile orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, to jednak sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, głównie biorąc pod uwagę jak duże było przekroczenie terminu i jakie były jego przyczyny. Zgodne z art. art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi 37.834,60 zł. Zdaniem sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez Burmistrza Miasta R. , stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy bezczynność występuje nadal po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji kiedy u.d.i.p. wprowadza rygor udostępnienia jej bez zbędnej zwłoki, a przedmiotem wniosku jest prosty wytworzony przez ten organ dokument urzędowy, należy uznać grzywnę w wysokości 5.000 zł, a więc w wysokości niespełna 1/7 maksymalnej kwoty ustawowej. Grzywna we wskazanej wysokości, powinna spełnić zarówno funkcję represyjną ze względu na stopień opisanej bezczynności przejawiający się w lekceważeniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i prewencyjną mającą zapewnić na tyle dotkliwą sankcję, aby negatywne działanie organu nie powtórzyło się w przyszłości. Nie powinno być tolerancji dla jawnego i celowego oraz ostentacyjnego bojkotowania przez organ obowiązku zgodnego z prawem załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej. Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt. V).