II SA/Sz 1150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie Zdroju z dnia 24 października 2012 r. nr XXVI/264/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn-Zdrój oddala skargę B.Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju nr XXVI/264/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn – Zdrój. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w związku z zaniechaniem przez Radę Miejską w Połczynie - Zdroju rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia jej uwag do projektu planu, tj. naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - jednocześnie, mając na uwadze treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, - w przypadku orzekania w trybie zwykłym, o rozpoznanie niniejszej sprawy również pod nieobecność skarżącej, - o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Uzasadniając skargę B.Ż. stwierdziła, że pismem z dnia [...] skierowanym do Burmistrza Miasta Połczyna -Zdroju zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn-Zdrój, obejmującego obszar dzielnicy uzdrowiskowej w zakresie ustaleń dotyczących działek nr [...] przy ul. [...], które to działki są jej współwłasnością W powyższym piśmie wniosła o: "1. nieustalanie dróg wewnętrznych w obszarze działki nr [...], ewentualne ustalenie w planie możliwych do realizacji wlotów komunikacji obsługującej wewnętrznie teren z uwagi na konieczność limitowania akcesji od ul. [...], 2. rezygnację z ustalania zieleni urządzonej z usługami sportu i rekreacji na terenach o walorach przyrodniczo-krajobrazowych w części południowej działki [...] a w zamian za to ewentualne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz ustalenie wymogu zagospodarowania zielenią i terenowymi urządzeniami sportowymi terenu wyłączonego z zabudowy w ramach terenów komercyjnych brutto. 3. zmianę w ustaleniach dotyczących strefy ochrony uzdrowiskowej "A" tak, aby możliwa była realizacja na obszarze działki [...] zabudowy turystycznej, uzdrowiskowej i mieszkaniowej o niskiej intensywności adekwatnej do walorów uzdrowiskowych i krajobrazowych lokalizacji. Zmiana ta polegałaby albo na zmianie granicy strefy "A" albo na zmianie zakazów obowiązujących w tej strefie". Następnie pismem z dnia [...] skierowanym do Burmistrza Miasta Połczyna - Zdroju wniosła o zapisanie w planie miejscowym możliwości podziału jej nieruchomości na działki zabudowy jednorodzinnej z usługami pensjonatowymi, o powierzchni ok. 1500 m2. W odpowiedzi, pismem z dnia [...], Burmistrz Miasta Połczyna - Zdroju poinformował ją o wpłynięciu powyższych uwag do wyłożonego projektu przedmiotowego planu oraz, że uwagi te są w trakcie rozstrzygania oraz, że częściowo zostaną uwzględnione. W dniu 24 października 2012 r. Rada Miejska w Połczynie - Zdroju przyjęła uchwałę Nr XXVI/264/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój. W załączniku nr 3 do przedmiotowej uchwały znalazły się rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój. Przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera jednak w swoje treści zmian wynikających z wniesionych przeze skarżącą uwag, a rozstrzygnięcia w załączniku nr 3 przedmiotowej uchwały nie dotyczą zgłoszonych nią uwag. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniesione do wyłożonego projektu planu miejscowego uwagi rozpatruje wójt gminy, który wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a w wypadku nieuwzględnienia uwag do planu przedstawia te uwagi radzie gminy. Rada gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalając plan miejscowy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Połczynie - Zdroju uchwalając przedmiotową uchwałę nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenie zgłoszonych przez nią uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój, czym dopuściła się naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nałożony na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest zatem istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującym nieważnością uchwały rady gminy w tej sprawie. W związku z powyższym, skarżąca w dniu [...] skierowała do Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...], doręczonym dnia [...], Rada Miejska w Połczynie - Zdroju udzieliła odpowiedzi na skierowane B.Ż. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że zawarte w nim zarzuty są niezasadne. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej, skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Gmina Połczyn – Zdrój wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że interes prawny bądź jakiekolwiek uprawnienie skarżącej nie zostało naruszone. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, po raz pierwszy w okresie od 09 czerwca 2011 roku do 12 lipca 2011 r. ( dowód - kopia ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu). Rozpatrzenie i uwzględnienie uwag po I wyłożeniu, w tym również częściowe uwzględnienie uwag złożonych przez skarżącą, spowodowało konieczność zmian projektu planu, skutkujące sporządzeniem kompletnie nowego projektu planu dla całego obszaru objętego uchwałą. Wprowadzone zmiany oddziaływały bowiem na cały obszar objęty sporządzeniem planu. Ze względu na zakres zmian oraz uzasadnioną obawę naruszenia praw i interesów właścicieli nieruchomości, projekt planu został ponownie uzgodniony w niezbędnym zakresie, zgodnie z art.19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 ze zm.), a następnie ponownie został wyłożony w całości do publicznego wglądu, a o ponowieniu czynności wyłożenia planu ogłoszono zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dowód- kopia ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu). Ponowne wyłożenie projektu planu nastąpiło w okresie od 30 maja do 29 czerwca 2012 r. We wskazanym w ogłoszeniu terminie na składanie uwag, ani B.Ż., ani jej pełnomocnik, nie wnieśli uwag. Następnie Burmistrz Połczyna - Zdroju, przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag po ponownym wyłożeniu, a Rada Miejska w Połczynie – Zdroju, zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła projekt rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego w okresie od 30 maja do 29 czerwca 2012 r. do publicznego wglądu. Skoro zatem, organ sporządzający plan oraz Rada Miejska w Połczynie-Zdroju, dokonali wszystkich czynności wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie prawdziwe jest twierdzenie skarżącej, iż nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością uchwały. Uchwałą Nr XXVI/264/2012 Rady Miejskiej w Połczynie-Zdroju z dnia 24.10.2012 roku rozstrzygnięto uwagi wniesione po ponowionym wyłożeniu projektu planu do publicznego wniosku, co jest zgodne z procedurą sporządzenia planu miejscowego określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia [...] (data wpływu [...]), wniesiony do wyłożonego w 2011 r. planu na dzielnicy uzdrowiskowej, dotyczył: - zmiany przeznaczenia terenu na funkcji 76US,ZP (Teren sportu i rekreacji, teren zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce) - ogólnodostępny - w części pod usługi komercyjne, - umożliwienia lokalizacji zabudowy mieszkaniowej poprzez zmianę zapisów dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej lub wyłączenie działki z tej strefy, - nie ustalania lokalizacji dróg wewnętrznych. Kolejny wniosek, z dnia [...] (data wpływu [...]), dotyczył wprowadzenia zapisu dotyczącego umożliwienia podziału terenu na działki pod zabudowę jednorodzinną z usługami, o powierzchni około 1500 m2. Wszystkie te wnioski zostały faktycznie rozpatrzone i w części uwzględnione, o czym wnioskodawców powiadomiono pismami z dnia [...]. Zmiany w wyniku wniosków do planu wyłożonego w 2012 r. polegały na : 1) Zmianie zapisu dla funkcji "76US,ZP" z "Teren sportu i rekreacji, teren zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce) - ogólnodostępny" na "Teren sportu i rekreacji służący lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, teren zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce - dopuszcza się realizację innych usług związanych z obsługą przeznaczenia podstawowego w szczególności: kawiarnie, pijalnie wód". Ze względu na położenie terenu w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej możliwe było jedynie wprowadzenie usług związanych z funkcją uzdrowiskową, a nie usług komercyjnych jak chciał wnioskodawca. 2) Zmianie minimalnej powierzchni działki na funkcji "67Uz,Ut" z 5000 m2 na 2500 m2; na funkcjach "74Uz,Ut" i "75Uz,Ut" z 10000 m2 na 2500 m2. Dopuszczenie mniejszych powierzchni działek, w tym 1500 m2 jak chciał wnioskodawca, byłoby sprzeczne z funkcją usług zdrowia, która wymaga większych działek niż funkcja mieszkaniowa. Na funkcjach 67Uz,Ut, 74Uz,Ut i 75Uz,Ut - tereny zabudowy usług turystyki obejmują także zabudowę pensjonatową. Nie można natomiast było wprowadzić zabudowy mieszkaniowej w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, ponieważ byłoby to sprzeczne z zapisami ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i statutem uzdrowiska Połczyn - Zdrój. Nie można też było nie ustalać lokalizacji dróg wewnętrznych ponieważ "ustalenia komunikacyjne/określenie układu komunikacyjnego" stanowią nieodłączną część planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z par. 4 pkt 9a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wnioski skarżącej zostały faktycznie rozpatrzone i w miarę istniejących możliwości prawnych uwzględnione. Gmina dołożyła maksimum staranności i dobrej woli aby wnioski złożone do wyłożonego projektu planu zostały w jak najszerszym stopniu uwzględnione. Drugie wyłożenie planu w 2012 r. wynikało właśnie ze znacznego zakresu zmian w stosunku do projektu planu wyłożonego w 2011 r. oraz miało na celu zapewnienia społeczeństwu możliwości złożenia nowych wniosków i uwag do zmienionego projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Art.17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 ze zm.) ustala kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W punkcie 9 czynności te dotyczą, między innymi, ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W kolejnym punkcie 11 wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Następne punkty 12,13 i 14 dotyczą rozpatrzenia uwag, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, wprowadzenia zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag oraz przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag ( lista uwag wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia stanowi załącznik do podjętej uchwały w przedmiocie planu miejscowego). Zgodnie jednak z art.19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z sytuacją uregulowaną w przytoczonym art.19. Zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Połczyna – Zdroju, na skutek uwag do projektu planu miejscowego, wyłożonego do wglądu w dniach 09 czerwca 2011 r. do 12 lipca 2011 r., zaszła konieczność dokonania zmian w projekcie planu na tyle istotnych, że należało także dokonać ponownych uzgodnień i zasięgnąć opinii, także dalszych etapów procedury, określonych w art.17 pkt 9 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło więc ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (30 maja 2012 r. do 29 czerwca 2012 r.) oraz ustalenie ponownego terminu wnoszenia uwag (do 20 lipca 2012 r.). Ponowienie tych czynności, w ocenie sądu, było uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami (patrz wyroki NSA sygn. akt II OSK 1508/11 z dnia 04.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11 z dnia 05.10.2011 r. dostępne w internecie). W świetle art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak z powyższego przepisu wynika, rada gminy uchwalając plan miejscowy rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu uchwalanego planu, a nie do wszystko jedno jakiego projektu, w tym też, nie do jego wcześniejszej wersji. Skoro skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu, który został następnie uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju nr XXVI/264/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn – Zdrój, to sposób rozpatrzenia jej uwag wniesionych do wcześniejszego projektu, nie mógł być załącznikiem do przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy, rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ prawa, ani interesu prawnego skarżącej, nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.