II OSK 1508/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 298/11 w sprawie ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy . z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w zakresie dotyczącym postanowień zaskarżonej uchwały obejmujących "teren I"; 2. zasądza od Rady Gminy R. solidarnie na rzecz skarżących K. P. i A. P. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 298/11 ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z 10 września 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Uchwałą z 10 września 2009 r. nr XXXVI/649/09 Rada Gminy Raszyn zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z 27 października 2005 r. nr LIX/983/05 w czterech fragmentach, określonych jako tereny nr I, II, III, i IV. Skarżący, właściciele nieruchomości – działki nr 1305, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od tej uchwały skargę w zakresie terenu nr I, obejmującego tylko działki nr [...]/1 i nr [...], sąsiadujące z ich nieruchomością. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 24 maja 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 368/10, oddalił ich skargę, stwierdzając, że nie byli oni legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę skoro nieruchomość, której są właścicielami, nie była objęta zmianą planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej skarżących wyrokiem z 2 grudnia 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1940/10, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA nie zgodził się z tym, że sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym zmianą planu miejscowego przesądza o tym, że ich interes prawny nie może być zaskarżoną uchwałą naruszony. Uznał, że istotne znaczenie dla oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia zmiany planu miejscowego ma to, że nieruchomość, której są współwłaścicielami, położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego zmianą planu. Ta istotna dla sprawy okoliczność – zdaniem Sądu drugiej instancji - powinna być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. NSA zauważył przy tym, że nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Jak wskazał, wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie skarżący "mają interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu planistycznym" zakończonym zaskarżoną uchwałą, ale nie są legitymowani do wniesienia skargi na tę uchwałę, gdyż ich argumenty, jak i własna analiza Sądu pierwszej instancji nie dają podstaw do przyjęcia, że w wyniku uchwalenia tego planu został naruszony ich interes prawny. W ocenie tego Sądu argumenty skarżących, mające przemawiać na rzecz tezy, iż ich interes prawny zaskarżoną uchwałą został naruszony, są chybione lub nieudokumentowane albo wskazują, że chodzi o naruszenie interesu faktycznego skarżących. Sąd pierwszej instancji uznał więc za chybione powoływanie się przez skarżących na przepisy Prawa budowlanego, mówiące o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie stwierdził m.in., że skarżący podnoszą, iż na sąsiedniej nieruchomości objętej zmianą planu zaplanowano budowę hotelu, jednakże nie wskazali żadnych przepisów, z których wynikać będzie dla nich ograniczenie w zabudowie ich nieruchomości związane z budową tego hotelu. Za nieuzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał powoływanie się przez skarżących na art. 140 i art. 144 k.c. w kontekście ich twierdzenia, że na sąsiedniej nieruchomości, objętej zaskarżoną przez nich zmianą planu, będzie można wybudować budynek o wysokości 32 m. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że wybudowanie budynku o takiej wysokości pozbawi ich dopływu światła słonecznego. Ponadto zauważył, że kwestia nasłonecznienia jest regulowana przepisami z zakresu prawa budowlanego i w sprawie ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę będzie badana. Także jako nieuprawdopodobnione Sąd pierwszej instancji uznał twierdzenia, mające uzasadniać uznanie skarżących za legitymowanych do wniesienia skargi, odnoszące się do braku kanalizacji deszczowej na działach nr [...]/1 i nr [...] – braku powodującego zagrożenie zalewaniem ich nieruchomości. W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie uzasadnia legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały o zmianie planu naruszenie przepisów o postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W tym zakresie wyjaśnił, że dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego uprawniałoby skarżących do kwestionowania naruszenia przepisów proceduralnych. Podsumowując tę część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący mają niewątpliwie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały o zmianie planu, gdyż uchwała ta narusza ich interesy faktyczne. Dalej Sąd ten stwierdził, że nie został jednakże naruszony interes prawny skarżących, gdyż zaskarżona zmiana planu nie narusza przysługującego im prawa własności, w związku z tą zmianą nie powstają też żadne ograniczenia prawne w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Nie zostały także nałożone na nich żadne obowiązki oraz nakazy i zakazy w korzystaniu z ich nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w związku z tym, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest naruszenie tą uchwałą interesu prawnego skarżącego, zaś negatywne ustalenie w tym zakresie powoduje oddalenie skargi. Mimo tego Sąd pierwszej instancji rozważył zarzuty skarżących odnośnie do poszczególnych naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dochodząc do wniosku, że w istocie naruszenia nie było lub że były nieistotne. Między innymi Sąd ten odniósł się do zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że zaskarżona zmiana planu miejscowego została uchwalona w innej postaci niż ta, która została wyłożona do publicznego wglądu. W tym zakresie z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że różnica pomiędzy projektem zmiany planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu, a zmianą planu miejscowego uchwaloną przez Radę Gminy dotyczyła innego przebiegu i charakteru linii zabudowy oraz innej wysokości zabudowy. Według projektu zmiany planu miejscowego obowiązująca linia zabudowy od ul. Gałczyńskiego przebiegała w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicę, natomiast według zmiany planu uchwalonej przez Radę Gminy linia ta przebiegała po linii rozgraniczającej ulicę. Według projektu zmiany planu miejscowego linia zabudowy od al. Krakowskiej była linią obowiązującą, natomiast według zmiany planu uchwalonej przez Radę Gminy linia ta była linią nieprzekraczalną. Według projektu zmiany planu na działkach nr [...]/1 i nr [...] dopuszczalna wysokość zabudowy wynosiła 40 m, natomiast według zmiany planu uchwalonej przez Radę Gminy dopuszczalna wysokość tej zabudowy wynosi 32 m. Dalej z tego uzasadnienia wynika, że nieruchomość skarżących (działka nr 1305) jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego i od strony ul. Gałczyńskiego. W końcu wynika z niego jeszcze to, że termin składania uwag do projektu zmiany planu wyłożonego do publicznego wglądu upłynął w dniu 3 sierpnia 2009 r., zaś w dniu 7 sierpnia 2009 r. właściciel działek nr [...]/1 i nr [...] [...] Spółka z o.o. w R. wniósł na piśmie o zmianę projektu w taki sposób, aby obowiązująca linia zabudowy od ul. Gałczyńskiego przebiegała nie 5 m od linii rozgraniczającej ulicę, ale na tej linii oraz aby linia zabudowy od al. Krakowskiej była linią nieprzekraczalną zamiast obowiązującą. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że [...] Spółka z o.o. w Raszynie wniósł uwagę do projektu zmiany planu miejscowego, że uwaga ta została wniesiona po terminie oraz że została ona uwzględniona przez Wójta Gminy Raszyn a nie Radę Gminy Raszyn. W związku z tym stwierdził, że wprawdzie uwzględnienie uwagi nastąpiło z naruszeniem przepisów regulujących procedurę zgłaszania i uwzględniania uwag, ale nie było pozbawione podstaw prawnych. Dodał też, że uchybienie to nie było na tyle istotne, aby mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Bliżej to wyjaśniając Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwaga dotyczyła przesunięcia linii zabudowy i wyłącznie działek podmiotu wnoszącego o zmianę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnienie tej uwagi nie ma żadnego znaczenia dla innych nieruchomości i nie skutkuje ograniczeniem uprawnień w wykonywaniu prawa własności sąsiednich nieruchomości. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że uwzględnienie tej uwagi nie spowodowało powstanie obowiązku ponowienia czynności planistycznych. Sąd pierwszej instancji dodał jeszcze, że różnica pomiędzy projektem planu a planem uchwalonym, wynikająca z uwzględnienia uwag do projektu, sama w sobie nie stanowi naruszenia prawa, o ile doprowadziło do niej prawidłowo przeprowadzone postępowanie planistyczne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ponowienie uzgodnień i opinii następuje w niezbędnym zakresie, zaś w rozpoznawanej sprawie konieczność ponawiania uzgodnień i opinii nie zaistniała. Wyjaśnił, że okoliczność, iż do uzgodnień przedstawiono projekt planu przewidujący dopuszczalną wysokość zabudowy 40 m, a w planie przyjęto, jako dopuszczalną wysokość 32 m, nie może być uznana za istotne naruszenie procedury planistycznej i uzasadniać konieczności ponawiania uzgodnień. Ponadto, jak stwierdził, skoro uzgodniono dopuszczalną wysokość zabudowy o wysokości 40 m, to należy założyć, że tym bardziej uzgodniono by dopuszczalną wysokość zabudowy o wysokości mniejszej, to jest 32 m. Istotnym naruszeniem procedury – zdaniem Sądu pierwszej instancji - byłoby zwiększenie dopuszczalnej wysokości zabudowy powyżej 40 m. Skargę kasacyjną skarżący oparli na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucili naruszenie: - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes skarżących podnoszony w sprawie nie jest interesem prawnym, gdyż nie ma oparcia w powołanych przepisach prawa cywilnego ani nie może mieć oparcia w naruszeniach przepisów procedury planistycznej, - art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 - 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i na skutek tej błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rada gminy uchwalając inny projekt planu aniżeli uzgodniony zgodnie z wymogami art. 17 pkt 11 - 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma bezwzględnego obowiązku ponowienia czynności, o których mowa w tym przepisie, przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany planu, - art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie dyspozycji tych przepisów przy rozstrzygnięciu sprawy i uznanie, że działanie organu z naruszeniem prawa w procedurze planistycznej może prowadzić do uchwalenia ważnego aktu prawa lokalnego oraz że beneficjenci zmiany planu (prawa lokalnego) mają więcej praw aniżeli inni uczestnicy procedury uchwalania tego prawa, a także przez przyjęcie, że akt prawa lokalnego może ograniczać prawo własności. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucili naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, na skutek czego uznano, że interes skarżących ma charakter faktyczny a nie prawny, - art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych przez skarżących na rozprawie, - art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227 k.p.c., art. 230 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. przez pominięcie istotnych dowodów przy ocenie zebranego materiału, nieuznania przyznania faktów wynikających z przedłożonych i pominiętych dowodów a w konsekwencji zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wyjaśniono, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nieustalenia i niezrozumienia przez Sąd pierwszej instancji rzeczywistego interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu dokonanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazano, że chodzi o nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji interesu prawnego skarżących wynikającego z bezprawnego ich pominięcia w obligatoryjnej procedurze planistycznej, pominięcie przy ocenie materiału dowodowego pisma najemcy skarżących Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z dnia 11 marca 2011 r. oraz pominięcie dokumentu przedstawiającego zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionymi graficznie skutkami dokonanych zmian. Zaznaczono przy tym, że z dokumentów tych wynika wprost zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżących, polegające na utracie najemcy i w konsekwencji uzyskiwanych przychodów z nieruchomości, z powodu dopuszczalności zabudowy działki sąsiedniej zgodnie ze zmienionym planem. Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono różnicę pomiędzy projektem zmiany planu wyłożonym do publicznego wglądu, a uchwaloną zmianą planu miejscowego. Różnice te zobrazowano na stanowiących integralną część uzasadnienia skargi kasacyjnej rysunkach. W ocenie autora skargi kasacyjnej różnica w odniesieniu do linii zabudowy od ul. Gałczyńskiego jest istotna i nieponowienie procedury planistycznej uniemożliwiło skarżącym zgłoszenie w tym zakresie uwag do zmiany projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Podniesiono, że przesunięcie tej linii zabudowy o 5 m spowoduje wydłużenie linii zabudowy od strony nieruchomości skarżących też o 5 m. Przesunięcie tej linii zabudowy sprawi też zwiększenie kubatury zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto na skutek tego linia zabudowy od ul. Gałczyńskiego nie będzie przebiegała w linii prostej. Uzasadniając zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP podniesiono, że w postępowaniu w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego nierówno traktowano [...] Spółka z o.o. w R. i skarżących, doprowadzając do tego, że uniemożliwiono tym ostatnim udział w postępowaniu planistycznym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Rada Gminy została pozbawiona możliwości poznania ich stanowiska. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. podniesiono, że projekt planu musi być poddany weryfikacji społecznej, jak i innych organów administracji i w związku z tym także zmiana projektu podlega takiej samej kontroli. Z kolei motywując zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazywali na możliwe oddziaływanie sąsiedniej zabudowy, zgodnej z ustaleniami zaskarżonej zmiany planu miejscowego, na wykonywanie przez nich prawa własności ich nieruchomości. W tym kontekście powołali art. 140 i art. 144 k.c. i wywodzili, że naruszenie przepisów postępowania planistycznego pozbawiło ich możliwości zgłaszania uwag. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna, przy czym zasadne są te zarzuty, które wiążą się z rozstrzygnięciem o tym czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących i następnie te zarzuty, które dotyczą przepisów mających wpływ na kształt ustaleń zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od razu też należy wyjaśnić, że skarżący formułując podstawy skargi kasacyjnej pominęli szereg kwestii podnoszonych w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i tymi NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie zajmował się, co jednak nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Pierwsza kwestia występująca w tej sprawie to rozstrzygnięcie o tym czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. W związku z tym zauważyć należy, że w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku NSA z 2 grudnia 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1940/10, zostało przesądzone, iż fakt, że nieruchomość będąca własnością skarżących (działka nr 1305) leży poza obszarem objętym zaskarżoną zmianą planu miejscowego, nie wyklucza możliwości przyjęcia, iż ich interes prawny tą uchwałą został naruszony. Oceniając tę kwestię należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że nieruchomość skarżących oraz obszar objęty zaskarżoną zmianą planu miejscowego bezpośrednio z sobą sąsiadują. Ważne jest też, w ocenie NSA, aby zdać sobie sprawę, że "obszar objęty zaskarżoną zmianą planu miejscowego" to w istocie dwie działki należące do jednego podmiotu. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżących należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zaskarżona zmiana planu miejscowego ma bowiem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo w istocie dwóch nieruchomości, bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. Istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu. Takie postawienie sprawy wywołuje oczywiste pytanie o granice tej strefy poza obszarem objętym ustaleniami planu, w której interes prawny jest chroniony w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie da się w tym zakresie sformułować jednoznacznej reguły, ale wskazówką – jak wynika z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, są przepisy kształtujące wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie powołany już art. 144 k.c. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie chodziło o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym oni muszą więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżących. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących otwiera możliwość oceny czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem. Tak jednakże w rozpoznawanej sprawie nie jest. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że po wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu zmieniono ten projekt i następnie uchwalono go w innej postaci, przy czym różnice były istotne z punktu widzenia interesów prawnych skarżących, a więc winny być poddane ponownemu wyłożeniu. Wspomniany już art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, ale w granicach określonych ustawą. Te granice to m.in. możliwość brania udziału w określaniu ustaleń planu miejscowego. Możliwość, która nie daje decydującego wpływu, ale pozwala radzie gminy na poznanie stanowiska osoby zainteresowanej co do określonych ustaleń planu miejscowego. Z uwagi więc na zmianę polegającą na przesunięciu linii zabudowy na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących i to w taki sposób, że obszar możliwy do zabudowy stał się przez to większy, projekt planu powinien być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Z uwagi na pozostałe zmiany nie, gdyż zamiana linii zabudowy z obowiązującej na nieprzekraczalną i zmiana wysokości z 40 ma na 32 dla interesów skarżących była nieistotna. Jednakże zmian linii zabudowy od ul. Gałczyńskiego była wystarczająca do powstania obowiązku ponownego wyłożenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, do której Sąd pierwszej instancji przywiązuje wagę, mianowicie na jakim etapie zmieniono projekt planu wyłożony do publicznego wglądu – czy uczynił to organ wykonawczy gminy, czy też jej organ stanowiący. W tym zakresie należy zauważyć, odwołując się do wyrażonego już w orzecznictwie w podobnej sprawie stanowiska (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 168/11), że istotnie literalne odczytanie art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może uzasadniać tezę, że istnieje różnica w skutkach zmiany projektu planu w zależności od tego czy zmianę wprowadził organ wykonawczy gminy, czy rada gminy. Mianowicie można dojść do wniosku, że w razie wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy ponawia się, i to tylko w niezbędnym zakresie, uzgodnienia, natomiast w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez radę gminy, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia uwag do projektu, ponawia się, też w niezbędnym zakresie, ale wszystkie czynności wymienione w art. 17, a więc także wyłożenie do publicznego wglądu. Wykładając wskazane przepisy należy mieć na uwadze, że tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego. Z porównania art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1). Ponadto należy mieć na uwadze funkcję wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym nie można, opierając się jedynie na dosłownym brzmieniu powołanych przepisów, uznać, że jeżeli uwaga zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy, to procedurę planistyczną powtarza się tylko w zakresie koniecznych uzgodnień, natomiast jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez jej organ uchwałodawczy, to procedurę planistyczną powtarza się w szerszym zakresie. Nie sposób bowiem zaakceptować, aby uwagi o takim samym charakterze i o takim samym znaczeniu dla interesu publicznego i indywidualnego wywoływały inne skutki w zależności od tego na jakim etapie i przez który organ zostaną uwzględnione. W ocenie Sądu, wykładając art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w związku z tym przyjąć, że także w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu. Tym bardziej w rozpoznawanej sprawie, w której zmiana projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu wynikała w części z uwagi złożonej po ustawowym terminie a w części została podjęta bez inicjatywy z zewnątrz (zmiana wysokości dopuszczalnej zabudowy), konieczne było, bez względu na to czy zmiana ta została dokonana przez Wójta Gminy, czy przez Radę Gminy, ponowne wyłożenie zmienionego projektu do publicznego wglądu. Postępując inaczej Rada Gminy naruszyła art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 144 k.c. (błędna ocena naruszenia interesu prawnego skarżących) oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zamieszczenie w zaskarżonej uchwale niedopuszczalnych w okolicznościach sprawy ustaleń). Zasadne zatem okazały się, wbrew częściowo odmiennej ich kwalifikacji w skardze kasacyjnej, jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 144 k.c. oraz naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest naruszeniem prawa materialnego z następujących powodów. Nie ma zdecydowanej jednomyślności w określeniu pojęcia administracyjnego prawa materialnego. Przyjmuje się, że normy administracyjnego prawa materialnego to "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą" lub "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów" lub normy określające "treść uprawnień i obowiązków tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną" (H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009 r., s. 222-223). Szczególnie trudno te definicje zastosować w sprawie takiej jak rozpoznawana, gdzie chodzi o kontrolę nie aktu indywidualnego, lecz aktu normatywnego, przy tym szczególnego, który wprost kształtuje zakres uprawnień i obowiązków, bo kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (charakterystyczne, że ustawodawca, jakby zdając sobie sprawę z tej trudności, w przypadku skarg na akty prawa miejscowego nie określił, tak jak to uczynił w przypadku skarg na decyzje i postanowienia, podstaw uwzględnienia skargi z podziałem na naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania – art. 145 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z tym przy ocenie czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego należy posłużyć się funkcją art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że chodziło o uproszczenie postępowania i wyposażenie sądu administracyjnego drugiej instancji w uprawnienie do rozpoznania skargi wówczas, gdy postępowanie przed sądem pierwszej instancji było prawidłowe i prawidłowe są ustalenia w zakresie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym orzeczeniu (A.Wiktorowska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. r.Hauser, M.Wierzbowski, Warszawa 2011 r., s. 620). Decydujący jest w tym przypadku końcowy fragment art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym stanowi się, że w wówczas, to znaczy, gdy sąd drugiej instancji po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznaje skargę, orzeka się na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, w której wszystkie konieczne ustalenia zostały dokonane i wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pominięto żadnych istotnych dowodów. Zarzut ten wynika raczej z faktu, że Sąd pierwszej instancji inaczej ocenił ustalone w sprawie okoliczności faktyczne. Nie uznał po prostu, że ustalone fakty świadczą o istnieniu interesu prawnego skarżących i jego naruszeniu zaskarżoną uchwałą oraz o tym, że naruszenie to było nielegalne, gdyż związane z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach związanych z naruszeniem jedynie prawa materialnego, w związku z czym na mocy art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i następnie na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która została przez skarżących objęta skargą. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i skargi NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.