II SA/Kr 1517/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. postanowieniem z dnia 20 lipca 2015r. (znak: [...] ) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej M. dla projektowanego zadania p.n.: "Budowa sieci kablowej średniego napięcia 15 kV3 x XRUHAKXs, 1 x 120 mm2 ". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskodawca - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem nie przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. wyjaśnił, że stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo P. (któremu przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 18 lutego 2015 r.), wpisany w ewidencji gruntów jako właściciel - zarządca działki nr [...] . W ocenie organu administracyjnego, prawo ewentualnego wnioskowania o wznowienie postępowania przysługiwało ww. podmiotowi oraz pozostałym stronom postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. który złożył zażalenie na ww. postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N . W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 28, art. 106, art. 127 § 2, art. 144, art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu SKO podniosło, że z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) wynika, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: 2015 r. póz. 909 ze zm.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Dalej SKO podkreśliło, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący m.in. działki ewidencyjnej nr [...] , z którego wynika, iż działka ta stanowi grunty leśne oznaczone symbolem "Ls" stanowiące własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa P. Ustalono, że na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy, dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych jest organem współdziałającym, w rozumieniu art. 106 K.p.a. przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wynika wprost w z przywołanych wyżej przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, SKO przyjęło, iż w stanie faktycznym sprawy wykluczona została możliwość udziału Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ), właśnie z uwagi na to, iż posiada on status organu uzgadniającego. W ocenie organu odwoławczego, obu tych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć. Z powyższych przyczyn należało uznać, że złożony w stanie faktycznym przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) był niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. W szczególności - jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji – wnioskodawca nie posiadał w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją lokalizacyjną. Od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zarzucając: naruszenie art. 149 ust.3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania mimo istnienia interesu prawnego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, a z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływał się Dyrektor Regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w K. , żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej M. dla projektowanego zadania. Wnioskodawca podniósł, że ww. decyzja lokalizacyjna wydana została bez wymaganego prawem stanowiska wnioskodawcy, któremu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają kompetencje organu uzgadniającego w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wytoczone przez skarżącego zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą rezultatu, bowiem wydane przez SKO postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta Gminy Uzdrowiskowej M. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby skarżącemu w drodze wnioskowej na wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną. Według organów, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania przepisu art. 149 § 3 k.p.a. który stanowi: odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania świadczy treść art. 147 k.p.a. ab initio - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo żądać wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, który w świetle powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy będąc organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2008r., II GSK 246/08.). Z uwagi na powyższe Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nie mógł doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji w na zasadzie art. 147 kpa. Kwestia tego, że ww. decyzja legalizacyjna wydana została bez uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia nie ma dla wyniku przedmiotowej sprawy znaczenia, a ona sama może być podniesiona jako przesłanka wznowienia postępowania na wniosek strony postępowania np. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo P. (jeżeli będą spełnione pozostałe warunki formalne wznowienia) lub z urzędu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.