II OSK 1484/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1458/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nakazał M. B., L. B., K. B. i M. B. wykonanie na działce nr [...]obręb [...] położonej w K. czynności zabezpieczających przed dalszą propagacją osuwiska w kierunku ul. [...] oraz działek sąsiadujących poprzez realizację systemu drenażu zbierającego i odprowadzającego wody opadowe poza tren osuwiska na wskutek nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [...], przez co doszło do niekorzystnej zmiany ukształtowania powierzchni terenu, gdyż nawiezienie ziemi miało wpływ na uaktywnienie się osuwiska. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Krakowa przeprowadził w dniu 21 listopada 2013 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami przedmiotowego terenu. Zebrany materiał, w tym: wyjaśnienia skarżącej, H. W. oraz informacja z [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, pozwoliły na dokonanie ustaleń, które wskazują, iż na teren działki nr [...] została przywieziona ziemia przed 2010 r. Ustalono także, iż wskutek nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [...] doszło do niekorzystnej zmiany ukształtowania powierzchni terenu, gdyż nawiezienie ziemi miało wpływ na uaktywnienie się osuwiska. Następnie Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nakazał M. B. - współwłaścicielce działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz L. B., K. B., M. N. -jako spadkobiercom po zmarłym W. B. wykonanie na terenie działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] położonej w K. przy ul. [...] - na własny koszt - czynności zabezpieczających przed dalszą propagacją osuwiska w kierunku ulicy Gościnnej oraz działek sąsiadujących, poprzez realizację systemu drenażu zbierającego i odprowadzającego wody opadowe, roztopowe oraz istniejące wysięki, poza teren osuwiska; uzyskanie wymaganych prawem, stosownych uzgodnień i pozwoleń na wykonanie ww. drenażu oraz odprowadzenie wód z niego pochodzących do rzeki Wilgi; Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę, iż działka nr [...] położona jest na obszarze występowania zespołu osuwisk przy ul. [...] w K. Dla zespołu osuwisk powstałych przy ul [...] (w tym na działce nr [...]), na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków, w listopadzie 2010 r. została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki, karta dokumentacyjna osuwiska oznaczonego numerem [...]. W w/w karcie wskazano, iż znajdujące się na działce " osuwisko " c " (...) objęło znaczną część działki [...]. Osuwisko to rozpoczyna się wyraźną półkolistą skarpą główną o wysokości do 3 m, w obrębie której odsłaniają się nasypy antropogeniczne miąższości około 0,5 m, gliny lessopodobne miąższości około 1 m, poniżej występują piaski i iły mioceńskie. W skarpie głównej znajdują się wypływy wód gruntowych (wycieki). Wyraźne skarpy boczne znajdują się wzdłuż granic działki. Koluwia są silnie zawodnione. Na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne, dlatego nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić odwodnienie ", (...) osuwisko jest czynne i nie osiągnęło jeszcze stanu równowagi, a niekorzystna geometria stoku sprzyja dalszym przemieszczeniom gruntu. Można się ich spodziewać zwłaszcza po intensywnych opadach. (...) Infiltrująca woda opadowa, w maju 2010 roku spowodowała znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, dodatkowe obciążenie gruntu jego uplastycznienie i upłynnienie a co za tym idzie, przekroczona granica wytrzymałości na ścinanie powodując ruch osuwiska ". Autor przedmiotowej karty wskazał na przyczyny ruchu osuwiskowego naturalne: "infiltracja wód opadowych, budowa geologiczna (występowanie skał ilastych warstwowanych piaskami), erozja rzeczna" i sztuczne: "spływ wód opadowych wzdłuż ul. [...], sztuczne nasypy". Odwołanie do SKO w Krakowie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 363 Prawa ochrony środowiska utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO w Krakowie podało, że nawiezienie na działkę nr [...] ziemi spowodowało uaktywnienie się osuwiska. Kolegium nadto podniosło, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie, a działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Kolegium podkreśliło, że zalecenia osuszania gruntu powyżej niszy osuwiskowej poprzez założenie drenażu wzdłuż stoku zawarte zostały również w "Dokumentacji geotechnicznej dla ustalenia warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K". W ocenie Kolegium nieuzasadniony jest zarzut, iż organ I instancji nie uwzględnił dowodu z dokumentu w postaci karty dokumentacyjnej osuwiska sporządzonej w listopadzie 2010 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy. Organ I instancji wskazał na zapisy zawarte w rzeczonej karcie, co Kolegium wyżej powołało. W jednym z zapisów tego dokumentu stwierdzono: "Na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne, dlatego nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami." Kolegium wskazuje, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska bada się czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, a w przedmiotowej sprawie takie negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1458/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ I instancji dysponował materiałem dowodowym, w oparciu o który ponad wszelką wątpliwość ustalono, że ojciec skarżącej jeszcze przed 2010 r. nawoził na przedmiotową działkę ziemię i jak sama skarżąca wskazała czynił "tak jak sąsiedzi z okolicznych działek i nieświadomie wyrównywał nawiezioną ziemią grunt". Fakt nawiezienia ziemi w tym okresie, celem wyrównania działki do wysokości działek sąsiednich potwierdzają, zeznania H. W. Okoliczność ta znajduje także potwierdzenie w treści pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 14 listopada 2014 r., z którego wynika, iż na skutek zawiadomienia przez skarżącą o osunięciu się mas ziemi na obszarze działki [...] w maju 2009 r., przeprowadzono wizję terenową. Stwierdzono wówczas, że działka została uprzednio nawieziona mieszaniną ziemi i gruzu budowlanego, która następnie na skutek opadów i bardzo stromego położenia działki, spłynęła na niżej położone tereny. Z kolei M. N. w "Dokumentacji geotechnicznej dla ustalenia warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...] i [...]" wskazał, że są one położone na zboczu, co w powiązaniu z niesprzyjającymi czynnikami może stać się przyczyną powstania osuwisk. Jako na dwie główne grupy czynników inicjujących powstanie osuwiska, autor opracowania wskazał czynniki bierne jak rzeźba, nachylenie terenu, budowa geologiczna oraz czynniki czynne jak duże opady deszczu, trzęsienia ziemi, niewłaściwa ingerencja człowieka w środowisko. W ocenie autora opracowania na działce [...] istnieje czynne i nieustabilizowane osuwisko, do powstania którego doszło na pograniczu gruntów o różnej genezie (czwartorzęd-trzeciorzęd), właściwościach fizycznych i różnej przepuszczalności (piaski pylaste i warstwy ilaste). Zaś czynnikiem inicjującym przemieszczenie była infiltracja wód opadowych lub roztopowych, która zachodziła w wyżej ległych czwartorzędowych gruntach przepuszczalnych. Po dotarciu do stropu gruntów trzeciorzędowych słabo przepuszczalnych (iły) wody spływają po ich powierzchni i ta powierzchnia geologiczna stała się powierzchnią poślizgu. Nasycenie gruntów przepuszczalnych wodą, zwiększyło bowiem znacznie ich ciężar i to stało się, wg. autora opracowania, wystarczającym powodem przemieszczenia grawitacyjnego gruntów wzdłuż stoku. Z załącznika nr 4 dokumentacji, obrazującego profil geotechniczny osuwiska na działce [...] wynika z kolei, że koluwium osuwiska czyli przemieszczone masy (w warstwie czwartorzędu) to glina, żużel, drobne kamienie. W ocenie Sądu powyższe przesądza o tym, że na skutek niewłaściwej ingerencji człowieka poprzez nawiezienie ziemi na działkę, położoną na zboczu, doszło do powstania osuwiska i jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania regulacji wynikającej z art. 363 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. wniosła M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie prawa materialnego - art. 363 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem zachowanie skarżącej nie wypełniło hipotezy wymienionego przepisu, nie można bowiem uznać, że M. B. podejmowała na terenie przedmiotowej działki działania, które można uznać za negatywnie oddziałujące na środowisko i pociągnąć ją do odpowiedzialności za takie działania, albowiem powstanie i propagację osuwiska należy wiązać ze wzmożonymi opadami, które nastąpiły w 2010 r. oraz cechami charakterystycznymi budowy gruntu, tj. występowaniem piasków czwartorzędowych i trzeciorzędowych iłów, które z uwagi na swój stopień przepuszczalności wody doprowadziły do powstania osuwiska. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jeżeli w ogóle można w tej sprawie uznać za skuteczny i wystarczający zarzut naruszenia art. 363 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie. Powyższy przepis pozwala właściwym organom na nakazanie osobie fizycznej wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Podstawą zastosowania tego przepisu musi więc być ustalenie osoby fizycznej, której działanie negatywnie oddziaływuje na środowisko. Aby zrozumieć ratio legis tego przepisu należy zapoznać się z szeregiem przepisów Prawa ochrony środowiska, które należy przeanalizować kwestionując zastosowanie w tej sprawie art. 363 u.p.o.ś., do tych przepisów należą: art. 3 pkt 39, art. 6 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 5a, art. 75 ust. 1 i 2, art. 101 pkt 6 u.p.o.ś. Z analizy powyższych przepisów wynika, że jednym z elementów środowiska jest powierzchnia ziemi także przekształcona w wyniku działalności człowieka. Podstawowa zasada wynika z art. 6 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi, że kto podejmuje działalność mogacą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. W tym przypadku należy w szczególności , mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej, przypomnieć brzmienie przepisów art. 75 ust. 1 i 2 u.p.o.ś, które stanowią: – ust. 1 W trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzonych prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych; – ust. 2 Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. W wyniku prowadzonego od 2010 r. postępowania administracyjnego wykazano w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w sprawie tej miało miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko spowodowane nawiezieniem na działkę nr [...] mas ziemnych z gruzem przez W. B. przed 2010 rokiem Fakt, że M. B. sama nie podejmowała na terenie działki nr [...] działań, które można by uznać za negatywnie oddziaływujące na środowisko, nie oznacza, że nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 363 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. jako jeden ze spadkobierców osoby fizycznej, która wcześniej wykonała działania oddziaływujące negatywnie na środowisko. Dla ścisłości należy zwrócić uwagę, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 363 ust. pkt 1 u.p.o.ś. nałożono wykonanie określonych obowiązków na M. B., L. B., K. B. oraz M. N. – jako spadkobierców po zmarłym W. B. Negatywnego oddziaływania na środowisko nie można w tym przypadku wyłącznie wiązać z wzmożonymi opadami w 2010 r., cechami charakterystycznymi budowy gruntu, czy też z ukształtowaniem terenu, jak próbuje się to wykazać w skardze kasacyjnej. Co prawda w opracowaniu z sierpnia 2010 r. M. N. wskazał na dwie główne grupy czynników inicjujących powstanie osuwiska, jak czynniki bierne, rzeźba, nachylenie terenu, budowa geologiczna oraz czynniki czynne jak duże opady deszczu, niewłaściwa ingerencja człowieka w środowisko. W ocenie autora opracowania na działce [...] istnieje czynne i nieustabilizowane osuwisko. Zaś czynnikiem inicjującym przemieszczenie była infiltracja wód opadowych lub roztopowych. Nasycenie gruntów przepuszczalnych wodą, zwiększyło bowiem znacznie ich ciężar i to stało się, wg autora opracowania, wystarczającym powodem przemieszczenia grawitacyjnego gruntów wzdłuż stoku. Jednakże z akt administracyjnych wynika, że na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne, (związane z działalnością człowieka), a więc nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami (karta dokumentacyjna osuwiska nr [...]). Dodatkowo fakt nawiezienia mas ziemi i gruzu na działkę nr [...] przy ul. [...] w K. potwierdzają zeznania H. W., jak również fakt ten wynika z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 14 listopada 2014 r. Potwierdziła to również sama skarżąca kasacyjnie, że przed 2009 r. jej ojciec W. B. na ten teren nawiózł ziemię celem wyrównania gruntu (protokół ze złożenia przez M. B. wyjaśnień z dnia 13 sierpnia 2014 r.). Podsumowując dotychczasowe rozważania, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku miało miejsce naruszenie przepisów art. 75 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. na działce nr [...] przed 2010 rokiem, co skutkowało konsekwencjami wynikającymi z art. 363 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w/w przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.