I OSK 1346/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1115/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.S. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu 29 stycznia 2015 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] orzekł o uznaniu M.S. z dniem 29 stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W związku z przekazanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportem ZUS U3, z którego wynikało, że M.S. od dnia 2 lutego 2015 r. podlegał ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej, Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o utracie przez wymienionego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 lutego 2015 r. Od powyższej decyzji M.S. złożył odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu podniósł, iż od momentu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna nie podjął żadnego zatrudnienia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż w myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny – oznacza to m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, na podstawie przesłanego do Urzędu Pracy [...] przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportu ZUS U3, że M.S. od dnia 2 lutego 2015 r. podlegał ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Tym samym z dniem 2 lutego 2015 r. M.S. przestał spełniać warunki niezbędne do posiadania statusu osoby bezrobotnej, określone przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie bowiem z wyżej wskazanymi przepisami art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Dlatego też, stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1, M.S. utracił status bezrobotnego z dniem 2 lutego 2015 r. i Prezydent [...], wydając przedmiotową decyzję, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa i prawidłowo orzekł w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w sprawie organ ustalił na podstawie przesłanego do Urzędu Pracy [...] przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportu ZUS U3, że skarżący od dnia 2 lutego 2015 r. podlegał ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Zasadnie zatem przyjął, że z dniem 2 lutego 2015 r. przestał on spełniać warunki niezbędne do posiadania statusu osoby bezrobotnej określone przepisami art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym – oznacza to osobę niezatrudnioną i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie. W sprawie M.S. nie przedstawił dowodu, który podważałby ustalenia organu, że w okresie od 2 lutego 2015 r. podlegał ubezpieczeniu, chociaż spoczywał na nim obowiązek współdziałania z organem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej, skarżący wniósł o przedstawienie dokumentów potwierdzających jego zatrudnienie, zaś po zapoznaniu się w dniu 24 kwietnia 2015 r. z "dokumentami sprawy" nie wypowiedział się co do nadesłanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportu ZUS U3. Natomiast załączone do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdzenie odbioru pisma do firmy Impuls z wezwaniem o pilne wyrejestrowanie wskazuje jedynie, że w dacie podjęcia decyzji skarżący podlegał ubezpieczeniu. Wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania osoby, u której był zatrudniony, nie mógł być przeprowadzony, gdyż zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."). W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy i wydając decyzję nie naruszył prawa. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podczas, gdy organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, albowiem nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkować winno uznaniem, iż narusza ona prawo; 2. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w zw. z art. 7, 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że za oddaleniem skargi przemawiał fakt, iz skarżący nie przedstawił dowodu, który podważałby treść raportu ZUS U3, podczas, gdy to organ z urzędu zobowiązany był do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodnego w sprawie i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a nie przerzucenia inicjatywy dowodowej na osobę nieporadną procesowo, niereprezentowaną w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika; 3. naruszeniu art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała prawo i należało ją uchylić; 4. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez jego niezastsowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała prawo i należało ją uchylić. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, nie podejmował żadnego zatrudnienia mogącego skutkować pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem skarżącego raport ZUS U3 musiał powstać w wyniku błędu lub omyłkowego niewyrejestrowania go przez dotychczasowego pracodawcę. Tę okoliczność organ winien był wyjaśnić przed wydaniem decyzji w ramach postępowania dowodowego. Skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i stąd jego nieporadność dowodowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w pkt 1 i 2 podnieść należy, iż wymienione w nich przepisy to przepisy ustrojowe, których naruszenie mogłoby mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznał prawidłowo wniesionej skargi od podlegającego jego kognicji aktu, albo skontrolował działalność innych podmiotów niż poddane jego właściwości, uczynił to stosując pozaustawowe środki, dokonał kontroli działalności administracji publicznej uwzględniając inne kryteria niż kryterium legalności (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11). Tymczasem Sąd I instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i zastosował właściwy środek. To, czy uczynił to poprawnie może być przedmiotem innego zarzutu. Sąd zbadał legalność decyzji administracyjnej sprecyzowanej w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., zatem nie wykroczył poza granice swej właściwości. Umotywowanie tego zarzutu rzekomą wadliwością dokonanej oceny poprzez przypisanie Sądowi błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podczas, gdy organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego (art. 7, 9 i 77 k.p.a.), nie uzasadnia trafności tej podstawy. Dalej wskazać trzeba, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji. Tego zabrakło w konkretyzowaniu zarzutów w tym zakresie. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należało przyjąć że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, nawet i takich wadliwie sformułowanych. Z tych względów wyjaśnić należy, iż z definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wyodrębnić można dwie części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (lub zachować) ten status. Druga część przepisu zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu, pomimo wystąpienia przesłanek pozytywnych. Badając zatem czy dana osoba może zostać uznana za bezrobotnego, w pierwszej kolejności należy ustalić czy spełnia warunki zawarte we wstępnej części przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, określającej jaką osobę oznacza "bezrobotny", a następnie, po stwierdzeniu, że ustawowe warunki zostały wypełnione, trzeba wyjaśnić czy nie istnieją przesłanki eliminujące możliwość nabycia statusu bezrobotnego. Pojęcie bezrobotnego ograniczone zostało tylko do wskazanych przez ustawodawcę osób, do których mają zastosowanie przepisy ustawy. Jednocześnie uczyniono wyraźne zastrzeżenie, że ze statusu tego mogą korzystać tylko osoby pozostające poza zatrudnieniem lub niewykonujące innej pracy zarobkowej. A zatem jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo też stanowi przesłankę utraty tego statusu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków pozwalających na zachowanie statusu osoby bezrobotnej. W sprawie bowiem ustalono - na podstawie przesłanego do Urzędu Pracy [...] przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportu ZUS U3 - że skarżący kasacyjnie od dnia 2 lutego 2015 r. podlegał ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej w czasie zarejestrowania w Urzędzie Pracy, skutkuje natomiast utratą statusu bezrobotnego (art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, nie podjął czynności celem wyjaśnienia sytuacji. Pomimo, iż na organach administracji ciąży obowiązek dążenia, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieracjonalnym byłoby przerzucać na organy zatrudnienia ciężaru udowodnienia, iż bezrobotny w zatrudnieniu nie pozostaje (lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej), mimo, że organ powziął wiarygodną informację w tym zakresie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.