I OSK 1179/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 145/13 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W.R. kwotę 777 zł (siedemset siedemdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 145/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 132.787,00 zł za nieruchomości stanowiące własność W. R. przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położone w obrębie R., gminie Grunwald, ozn, jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 0,1276 ha i 1.2931 ha, przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej S-7 na odcinku Miłomłyn-Olsztynek, pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900, przy czym odszkodowanie to przyznane zostało na rzecz W. R. w wysokości 131.196,20 zł, a na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości 1.590,80 zł, zaś do zapłaty zobowiązana została Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W odwołaniu od powyższej decyzji W. R. wskazał na wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, podkreślił, że zachodzi potrzeba poszerzenia analizy rynku dotyczącego nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji gruntowych na terenach rolnych z uwzględnieniem lat 2008–2012, gdyż w tych latach ilość transakcji dotyczących zbycia na cele związane z budową drogi była większa niż obecnie, zakwestionował twierdzenie biegłego co do braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej, zarzucił ograniczenie się tylko do jednej cechy rynkowej nieruchomości (odległości od miast). Podniósł również kwestię braku powiększenia odszkodowania o 5%, gdyż wydał nieruchomość i nie czynił żadnych przeszkód co do faktycznego jej zajęcia. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowości oszacowania wartości nieruchomości. Zdaniem organu, rzeczoznawca właściwie ocenił wartość nieruchomości z uwagi na jej cechy fizyczne, a ponadto dokonał prawidłowego doboru transakcji nieruchomościami porównywalnymi, zatem wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Z kolei odnosząc się do zarzutu niepowiększenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, a za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, iż inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję W. R. zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, co uzasadnia zwiększenie kwoty odszkodowania o 5%, podczas gdy faktycznie skarżący wydał nieruchomość; art. 18 ust. 1 i art. 12 ust 4a specustawy poprzez przyjęcie, iż sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenie, pomijając pozostałe, wskazane jako wytyczne w tym przepisie cechy, tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także ustalenie w nieznany stronie sposób, kryterium odległości od obszaru zabudowanego, określający dowolną granicę 8 km, jako przesłankę do obniżenia wartości działki; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, pomimo, iż nie spełnia on wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, sporządzony został w sposób prawidłowy i odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach. Sąd podkreślił: W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny ani opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej poprawność operatu, zaś samo subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Przyjęcie tylko jednej cechy rynkowej w sytuacji, gdy nieruchomość, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, znajduje się na terenie projektowanej drogi krajowej jest zasadne, trudno bowiem przyjąć z punktu widzenia zdrowego rozsądku, aby przy nabywaniu działki pod drogi kierować się innymi cechami rynkowymi, dostępem do komunikacji itd. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w odwołaniu, a następnie w skardze, że faktycznie ono nastąpiło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze wskazano na obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na niewłaściwej jego wykładni sprowadzającej się do twierdzenia, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonać oceny poprawności operatu szacunkowego, a ewentualne zarzuty strony bądź ocena organu administracji jako pochodzące od osób nie będących profesjonalistami są bez znaczenia, – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, – naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na akceptacji przy szacowaniu nieruchomości tylko jednego kryterium – odległości, co miało ten skutek, że pomimo wewnętrznych sprzeczności operat szacunkowy uznany został za zgodny z wymogami art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenie, pomijając pozostałe wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także w odniesieniu do kryterium odległości ustanawiający w sposób dowolny granicę 8 km jako przesłankę do obniżenia wartości działki, – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że nieruchomości różniące się od siebie powierzchnią ponad 152 krotnie są nieruchomościami podobnymi i mogą stanowić podstawę do określania kwoty odszkodowania, – naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, objętej skargą, tj. oceny wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów, kwestionujących poprawność postępowania organów I i II instancji i ich bezkrytycznego stosunku do oczywistych wad operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. W postępowaniu o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, gdyż takie w istocie znaczenie ma przejście nieruchomości z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego pod drogę, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) "specustawa", jedynym dowodem, na podstawie którego ustala się odszkodowanie, jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, powinien być oceniany przez organ prowadzący postępowanie tak jak wszystkie dowody w każdym postępowaniu. Organ nie może się ograniczyć tylko do jego oceny z formalnego punktu widzenia, ale także dokonać oceny pod względem merytorycznym. To organ wydaje władcze rozstrzygniecie, ustala bowiem odszkodowanie, ustalając prawa i obowiązki uprawnionego do otrzymania odszkodowania i zobowiązanego do wypłaty, nie może zatem bezkrytycznie przyjmować wyliczonej wartości nieruchomości. Niewystarczające jest stwierdzenie, że operat to wiedza specjalistyczna biegłego, której organ nie ma prawa badać. Postępowanie administracyjne kończy rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy (art. 104 k.p.a.), co oznacza, że wszystkie jej okoliczności muszą zostać wyjaśnione tak, aby nie było wątpliwości, że rozstrzygniecie to jest zgodne z prawem. W całym postępowaniu skarżący kasacyjnie W. R. zarzucał, że operat szacunkowy jest wadliwy, wskazując na nieprawidłowości. Podawane przez skarżącego okoliczności nie zostały wyjaśnione. Do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, na podstawie specustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 2[...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu ust. 2 tego artykułu nakazuje wziąć pod uwagę cechy rynkowe, w szczególności rodzaj i położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie. W sprawie z operatu wynika, że biegły zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z nim w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej wywłaszczona lub zajęta jest nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (takie było przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego), wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, dokonując podejścia porównawczego – porównanie parami. Przy tej metodzie nieruchomość wycenianą porównuje się z nieruchomościami podobnymi, zatem porównywalnymi. Biegły w sprawie nieruchomości podobne ustalił tylko uwzględniając jedną cechę – lokalizacji (położenie w określonej odległości od zabudowy i miast), nadto użyte do porównania różniły się bardzo powierzchnią od nieruchomości wycenianych. Miały bowiem powierzchnie od 14 m2 do 2092 m2 i jeżeli można powiedzieć, że były pod tym względem podobne – działka nr [...] pow. 1276 m2, o tyle różniły się od działki nr [...], posiadającej powierzchnię 1,2931 ha. Na te okoliczności zwracał uwagę skarżący, podkreślając szczególnie wzięcie pod uwagę jednej tylko cechy. Wątpliwości podnoszone przez skarżącego nie zostały wyjaśnione przez organy, Wojewódzki Sąd zaś stwierdził, że dotyczy to szczególnej wiedzy biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w takim stanie sprawy nie została ona wyjaśniona w sposób umożliwiający jej zakończenie i wobec tego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 ust. 1 ww. ustawy.