I SA/Wa 145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. . UZASADNIENIE I. Stan faktyczny 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położone w obrębie [...], gminie [...], ozn, jako działki nr [...] przeznaczone pod budowę drogi [...] na odcinku [...], pododcinek [...] od km [...] do km [...]; 2) przyznaniu odszkodowania na rzecz W. R. w wysokości [...] zł; 3) przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] w wysokości [...] zł; 4) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Minister podniósł, że opisane nieruchomości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod budowę drogi [...] na odcinku [...], pododcinek [...] od km [...] do km [...]. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy odpisem z księgi wieczystej Nr [...], w dziale IV widnie zapis, iż przedmiotowa nieruchomość obciążona jest hipotekami przymusowymi w kwocie [...] zł oraz w kwocie [...] zł ustanowionymi na rzecz [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] sierpnia 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz wierzycieli hipotecznych, w tym na rzecz W. R. w wysokości [...] zł oraz na rzecz [...] w wysokości [...] zł, za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody [..] W. R. wskazał na wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podkreślił, że zachodzi potrzeba poszerzenia analizy rynku dotyczącego nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji gruntowych na terenach rolnych z uwzględnieniem lat 2008-2012, gdyż w tych latach ilość transakcji dotyczących zbycia na cele związane z budową drogi była większa niż obecnie. Ponadto odwołujący zakwestionował brak na rynku lokalnym brak transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej. Podniósł również kwestię zasadności powiększenia odszkodowania o 5% gdyż wydał nieruchomość i nie czynił żadnych przeszkód co do faktycznego jej zajęcia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działający w sprawie jako organ odwoławczy, przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4c, art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a oraz art. 18 ust. 1a, c i d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej powoływana jako specustawa), a także art. 134 ust.1, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako ugn). Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu [...] czerwca 2012 r. Organ dokonując szczegółowej analizy materiału dowodowego sprawy podniósł, że powołany operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ wskazał także, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez odwołującego dotyczące nieprawidłowości związanych z oszacowaniem wartości nieruchomości. Brak jest bowiem podstaw do dokonania korekty operatu ze względu na cechę związaną z powierzchnią nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie rynkowym nieruchomości drogowych nie stanowi niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość i decydujących o jej walorach. Chybiony jest również zarzut odwołania dotyczący rozszerzenia okresu badania rynku z uwzględnieniem lat 2008-2012, ponieważ rzeczoznawca majątkowy określając wartość danej nieruchomości do porównań przyjmuje transakcje zawarte najbliżej daty wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy (którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego) dokonał prawidłowego doboru transakcji nieruchomościami porównawczymi. Wobec powyższego Minister stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Z kolei odnosząc się do zarzutu niepowiększenia wysokości odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości organ wskazał na jego bezzasadność. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, a za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, iż inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W konsekwencji zajętego w sprawie stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał opisaną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. 2. Od powyższej decyzji W. R. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 1e specustawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, co uzasadnia zwiększenie kwoty odszkodowania o 5%, podczas gdy faktycznie skarżący wydał nieruchomość, - art. 18 ust. 1 i art. 12 ust 4a specustawy poprzez przyjęcie, iż sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ugn, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenie, pomijając pozostałe wskazane, jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ugn tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także ustala w nieznany stronie sposób, kryterium odległości od obszaru zabudowanego, określający dowolną granicę [...] km, jako przesłankę do obniżenia wartości działki, - art. 7 i 77 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, pomimo, iż nie spełnia on wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. W piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. skarżący wskazał, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2025/212 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Wojewody [..], co oznacza, iż zarzuty podniesione w niniejszej sprawie mają swoje podstawy. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotem sporu jest wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12. ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma właśnie treść art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że dokonano analizy poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie powyższych przepisów. Zdaniem Sądu ocena prawidłowości zastosowania w szczególności § 36 powołanego rozporządzenia przez biegłego w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Nie można się w ogóle dopatrzyć naruszenia § 36 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia. 3. W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Jedynym aspektem w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z § 26 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. 4. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, na co uwagę zwrócił również organ odwoławczy, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. 5. W szczególności z uwagi na okoliczność, że szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania znajdowała się na terenie projektowanej drogi [...], prawidłowo biegły przyjął procedurę określenia wartości gruntu szacowanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W takim przypadku trudno z punktu widzenia nawet zdrowego rozsądku zrozumieć, jak zarządca drogi nabywając działki pod drogi, zwraca uwagę na takie cechy rynkowe jak dostępność komunikacyjna czy uzbrojenie. Cechy rynkowe, które przyjmuje rzeczoznawca są efektem analizy rynku nieruchomości drogowych i przykładowo taka wskazywana w skardze cecha jak bliskość nieruchomości nabywanej pod drogę do projektowanego w pobliżu węzła komunikacyjnego, jest właśnie efektem wkraczania w sferę wiadomości specjalnych. 6. Wyjaśnienia biegłego pozwalają stwierdzić, że prawidłowo do badania przyjęty został rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz sąsiadujące z nim tereny powiatów [...] z województwa [...]. Rzeczoznawca mając na uwadze przyjętą metodę porównywania parami do oszacowania wartości analizowanej nieruchomości stanowiącej drogę i przejętą pod budowę drogi [...], badaniem i charakterystyką poddał segment rynku dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii (12 transakcji, zawartych w latach 2010-2011). W tym miejscu idąc za wyjaśnieniami rzeczoznawcy stwierdzić należy, że nie uprawnione byłoby wydłużenie okresu badania, tj. od roku 2008, jak sugeruje skarżący, gdyż zarówno orzecznictwo sądowe, jak też zapis zawarty w nocie interpretacyjnej N11 Powszechnych Krajowych Standardów Wyceny wskazują, że takie działanie wymaga szczególnego uzasadnienia. Tym bardziej, że z przedmiotowego operatu wynika, iż zestawione transakcje dotyczące nieruchomości drogowych zaistniałe na badanym rynku w okresie 2010-2011 stanowią wystarczającą podstawę określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Porównywane nieruchomości zlokalizowane na terenach rolnych, nabywane były na poszerzenie bądź rozbudowę drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku rzeczoznawca wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. lokalizacja szczegółowa (45%) i lokalizacja ogólna (55%) oraz dokonał ich charakterystyki. Z tak przyjętego zbioru wybrał 3 nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki względem nieruchomości wycenianych. Powyższe nie budzi zastrzeżeń i w zupełności spełniło wymagania § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nie wiadomo zatem a czym opiera skarżący swoją tezę o konieczności rozszerzenia czasookresu badania transakcji nieruchomościami drogowymi na lata 2008-2012. W żaden sposób nie można postawić zarzutu organowi oparcia się na opinii uwzględniającej analizę rynku z lat 2010-2011. Trudno więc w ogóle w warstwie prawnej polemizować ze stanowiskiem skarżącego. 7. Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należało, że podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy, art. 134 ust. 2 ugn oraz art. 7 i art. 77 Kpa nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Także podniesiona przez skarżącego sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2025/12 i wydany w niej wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, dotyczące dwóch różnych nieruchomości, zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. W tym stanie rzeczy wątpliwości co do wyceny w jednej sprawie, nie oznaczają automatycznie zaistnienia analogicznych wątpliwości w innej sprawie, choćby subiektywne odczucia skarżącego przemawiały za uznaniem ich jako przesądzających kwestie związane z wadami operatu szacunkowego. 8. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Rację ma bowiem organ, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w odwołaniu, a następnie w skardze, że faktycznie to nastąpiło. Dodatkowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] listopada 2013 r. potwierdził, że nie posiada jednostronnego oświadczenia, ani też żadnego innego dokumentu. Wyjaśnić należy, że za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości, skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.