II OSK 1355/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1073/13 w sprawie ze skargi M. spółka z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z tych urządzeń. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2013r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 157 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn .zm.), podjęła uchwałę w której w § 1 ustanowiła ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z takich urządzeń na terenie Gminy [..], poprzez wyznaczenie czasu funkcjonowania tych instalacji lub korzystania z tych urządzeń od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach od 07:00 do 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego. Pismem z dnia 15 lipca 2013r. "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (dalej: Spółka") wezwała Radę Gminy [..] do usunięcia naruszenia wywołanego powyższą uchwałą Następnie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Spółka zarzuciła podjęcie uchwały z naruszeniem art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 157 ust. 1 P.o.ś. nie daje uprawnień do dokonania rozróżnień na konkretne, rodzajowo oznaczone urządzenia bądź instalacje zlokalizowane na terenie gminy. Wobec tego wprowadzając w § 1 ograniczenia rada działała z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego do wydania uchwały stanowiącej akt wykonawczy. W jej ocenie błędem uchwały jest również to, że wymienia ograniczenia co do możliwości funkcjonowania instalacji i urządzeń w zakresie hałasu bez wskazania konkretnych jego norm – nie zawiera wskaźników norm hałasu, które nie mogą zostać przekroczone. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] podkreślił, że art. 157 ust. 1 P.o.ś. mówi o możliwości negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko, przez co również należy rozumieć oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 P.o.ś.). Przepis ten upoważnił radę gminy do fakultatywnego ustanowienia ograniczeń dotyczących czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Ustalono, że w tej sprawie nastąpiło wykorzystanie instalacji (do sortowania i rozdrabniania), co dało przesłanki w tej indywidualnej sprawie do zastosowania ww. przepisu. Urządzenia wykorzystywane do rozdrabniania i sortowania węgla stanowią w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy instalacje – zespół stacjonarnych urządzeń technicznych (2 urządzenia sortujące oraz 1 urządzenie kruszało sortujące), ponieważ pozostają one w miejscu ich działania w sposób stały. Organ wskazał, że definicja hałasu zawarta w P.o.ś. określa hałas jako dźwięk o częstotliwości od 16 Hz do 16000 Hz, definicja ta pozbawiona jest znaczenia normatywnego. Nazwanie jakiegoś dźwięku hałasem oznacza w domyśle, że chodzi o dźwięk uciążliwy czy przeszkadzający. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we wrześniu 2012 r. badał poziom natężenia dźwięku na terenie przyległym do składów węgla w [...]. Natężenie dźwięku ustalone na podstawie przeprowadzonych pomiarów odnotowano na granicy normy w porze dziennej – 54,9 dB – norma wynosi 55 dB. Dodał, że od sierpnia 2012 r. podczas zebrań wiejskich, spotkań z mieszkańcami oraz podczas sesji Rady Gminy [...] zgłaszano problem uciążliwości hałasu, którego źródłem są urządzenia sortująco-kruszące, działające na terenie składu węgla w [...] przy ul. [...] [...]. Do urzędu Gminy wpłynęło również szereg wniosków mieszkańców w sprawie uciążliwego hałasu, który emitowany jest z tych urządzeń pracujących w dni wolne od pracy oraz w godzinach popołudniowych i nocnych. Mieszkańcy budynków znajdujących się w sąsiedztwie składu węgla skarżą się na to, że nie mają zapewnionych odpowiednich warunków do życia i wypoczynku. Wójt mając na uwadze prośby mieszkańców o rozwiązanie tego problemu podjął decyzję o ograniczeniu czasu funkcjonowania instalacji służących sortowania i rozdrabniania węgla na terenie gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu I. instancji przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię normy art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji tego, niewłaściwe jej zastosowanie mimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek. Sąd I. instancji podkreślił, iż rada gminy nie jest organem ochrony środowiska, nie została również przez ustawodawcę upoważniona do dowolnego i arbitralnego uznawania, iż hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia może negatywnie oddziaływać na środowisko. I to niezależnie od przeznaczenia, faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania danego terenu oraz terenów sąsiednich. Podał, że norma prawna określona w art. 157 ust. 1 P.o.ś. umożliwia radzie gminy ustanowienie ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała nie została podjęta w ramach tego upoważnienia ustawowego, lecz jedynie na podstawie domniemania Wójta Gminy i mieszkańców, składających skargi na uciążliwości związane z funkcjonowaniem konkretnej instalacji, użytkowanej przez Spółkę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na terenie, do którego posiada tytuł prawny. Brak w przedłożonych przez organy gminy dokumentach dowodów potwierdzających, że ta konkretna instalacja lub tego typu instalacje lub urządzenia, co do zasady mogą negatywnie w zakresie hałasu oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 157 ust. 1 P.o.ś. Tym bardziej brak jakichkolwiek analiz, czy też wykazania, aby na terenie całej gminy hałas emitowany w związku z funkcjonowaniem instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub służących do tego urządzeń mógł negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym zdrowie ludzi, niezależnie od przeznaczenia poszczególnych terenów. W opinii Sądu ww. uregulowanie może również naruszać konstytucyjną zasadę równości, skoro prawodawca gminny wyznaczył arbitralnie czas funkcjonowania przedsiębiorstw prowadzących tylko jeden rodzaj działalności, użytkujących instalację do sortowania i kruszenia węgla, w zasadzie abstrahując od rzeczywistej wielkości emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem instalacji związanych z prowadzeniem tego typu działalności. Wszelkie odstępstwa od zakazu różnicowania podmiotów podobnych muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez kryteria dopuszczalnego i pozostającego w proporcji do założeń konkretnej regulacji różnicowania tych podmiotów. Końcowo Sąd wskazał, iż wyznaczone godziny funkcjonowania spornych instalacji nie wiążą się z żadnym jednoznacznie określonym terenem, brak zatem możliwości odnoszenia szkodliwego oddziaływania np. na strefę mieszkalną, nie wiążą się również z oznaczeniem pory nocnej. Nadto uniemożliwią Spółce użytkowanie na terenie nieruchomości do której dysponuje tytułem prawnym (użytkowanie wieczyste) instalacji i poszczególnych urządzeń związanych z sortowaniem i kruszeniem węgla, nie tylko w dni ustawowo wolne od pracy, lecz również w soboty. Zaznaczył, że każde wyznaczenie czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy to w aktach prawa miejscowego podejmowanych na podstawie innych upoważnień ustawowych, dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Warunku tego z pewnością nie spełnia uzasadnienie uchwały, ani też wyjaśnienia organów gminy. Rada Gminy [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. uznanie, że zastosowanie ww. przepisu i zawarte w nim określenie: "może negatywnie oddziaływać na środowisko" wymaga wykazania przekroczenia przez instalacje, urządzenia norm hałasu określonych w odpowiednim rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 113 ww. ustawy, a ograniczenia, o którym mowa w tym przepisie muszą być związane z określonym terenem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię. W jego ocenie z treści art. 157 ww. ustawy nie wynika, że do jego zastosowania wymagane jest przekroczenie dopuszczalnych przepisami norm hałasu. Zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem ust. 2. Ograniczenia, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego (art. 157 ust. 2 ww. ustawy). Podkreślić należy, że akta prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., s. 72). W przedmiotowej uchwale Rada Gminy ustanowiła ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji służących do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystania z takich urządzeń na terenie Gminy [...], poprzez wyznaczenie czasu funkcjonowania tych instalacji lub korzystania z tych urządzeń od poniedziałku do piątku z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy w godzinach od 07:00 do 15:00, z wyjątkiem miejsc kultu religijnego. W uzasadnienia uchwały wskazano, że Wójt Gminy [...] podczas prowadzonego postępowania oraz na podstawie licznych skarg mieszkańców uznał, że emisja hałasu z ww. instalacji lub urządzeń, zwłaszcza w godzinach nocnych, może stwarzać uciążliwość i negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi. Mając na uwadze treść i uzasadnienie ww. uchwały, stwierdzić należy, że Sąd I. instancji prawidłowo uznał, że przy wydawaniu przedmiotowej uchwały Rada Gminy naruszyła treść art. 157 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do dowolnej i samowolnej oceny, iż danego typu instalacja bądź urządzenia emituje hałas który negatywnie oddziałuje na środowisko. Rada gminy wprowadzając zatem ograniczenia, o którym mowa w art. 157 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, winna wykazać, że hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko. Dopiero bowiem ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne normy poziomów hałasu w środowisku zawartym z rozporządzeniu Ministra Środowiska może stanowić podstawę, do wydania przez radę gminy aktu na podstawie art. 157 ustawy Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie organ gminy nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że instalacja służąca do sortowania i rozdrabniania węgla lub korzystanie z takich urządzeń w zakresie hałasu mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie powołał się na jakiekolwiek analizy z których by wynikałoby, że emitowany hałas z tego typu urządzeń przekracza dopuszczalne normy poziomów hałasu w środowisku zawarte w wydanym, na podstawie art. 113 ww. ustawy, rozporządzeniu Ministra Środowiska. Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie, jak można mniemać z braku odpowiedniej dokumentacji, domniemania Wójta Gminy jak również mieszkańców gminy. Brak natomiast wykazania przez Radę Gminy, że hałas emitowany z tego typu urządzeń może negatywnie oddziaływać na środowisko stanowiło naruszenie art. 157 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślić jednakże należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powyższe uchybienie nie stanowiło jedynej przesłanki dającej podstawę do uchylenia przedmiotowej uchwały. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie zrozumiałe są motywy jakimi kierowała się Rada Gminy wydając przedmiotową uchwałę. Z analizy akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że mieszkańcy gminy wielokrotnie skarżyli się na sposób użytkowania przez Spółkę spornej instalacji i urządzeń służących do sortowania i rozdrabniania węgla, na zasypanie stawu. Rada Gminy kierując się dobrem swych mieszkańców - z uwagi nie nieskuteczność wcześniejszych, licznych działań podejmowanych w trybie administracyjnym - dążyła do ograniczenia uciążliwości wywołanych ww. działalnością Spółki. Wskazać jednakże należy, że przepisy nie umożliwiają podjęcia uchwały w trybie art. 157 ustawy Prawo ochrony środowiska, zmierzającej do znacznego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, z uwagi na to że inne podejmowane dotychczas działania nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Słusznie w tym zakresie wskazał Sąd I. instancji, iż rzeczą organów gminy oraz innych organów administracji publicznej jest doprowadzenie do prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym, o ile wymaga tego rodzaj prowadzonej działalności, uzyskania stosownych pozwoleń, decyzji, itp. a w razie ich braku stosowanie dopuszczalnych przepisami prawa środków zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko lub uniemożliwienie prowadzenie na danym terenie określonego rodzaju działalności. Nie oznacza to jednakże, że w sytuacji gdy organy gminy stwierdzą, że przedsiębiorca prowadzi na danym terenie działalność gospodarczą ignorując lub naruszając obowiązujące przepisy, w tym z zakresu ochrony środowiska, bądź powodując nadmierną uciążliwość dla innych mieszkańców gminy i naruszając ich prawo do powszechnego korzystania ze środowiska, mogą dążyć do ograniczenia lub zaniechania prowadzenia tej działalności gospodarczej na danym terenie na podstawie art. 157 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawodawca wyposażył właściwe organy w szereg instrumentów umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zapobieganie dalszego negatywnego w jego ocenie oddziaływania na środowisko, w tym wynikających z m.in. z art. 361 i art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Cel i istota spornego upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktem generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym ograniczeń w funkcjonowaniu instalacji lub urządzeń z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, jest jednakże odmienny. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzut podniesiony przez skarżącego kasacyjnie pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.