I OZ 347/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 184/15 o wymierzeniu grzywny Radzie Izby Notarialnej w Warszawie za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 184/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywnę w wysokości 300 zł, za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że T. Z. w dniu 2 grudnia 2015 r. złożył wniosek o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym piętnastodniowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 1076/15. Wnioskodawca podniósł, że Rada Izby Notarialnej w Warszawie otrzymała jego skargę w dniu 20 października 2015 r., stąd też termin jej przekazania do Sądu, zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", upłynął 4 listopada 2015 r. Skarga została złożona 23 listopada 2015 r., a więc z przekroczeniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając organowi grzywnę powołał się na art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność organu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 1076/15 wpłynęła do organu 20 października 2015 r., a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął 4 listopada 2015 r. Tymczasem ww. dokumenty zostały oddane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe dopiero 17 listopada 2015 r. i wpłynęły do Sądu 23 listopada 2015 r. Zatem za dzień wykonania przez Radę Izby obowiązku przewidzianego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. należy przyjąć 17 listopada 2015 r. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniosek T. Z. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł. Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak i prawie dwukrotnie dłuższe uchybienie terminowi przekazania dokumentów. Jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2015 r., M.P. z 2015 r. poz. 221) wyniosła 3.308,33 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. Z., zarzucając naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie oraz do stopnia zawinienia organu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przy miarkowaniu grzywny Sąd nie wziął pod uwagę, że Rada Izby Notarialnej w Warszawie nie odpowiedziała w ogóle na przesłany wniosek o wymierzenie grzywny. Takie zachowanie organu, zdaniem wnoszącego zażalenie, powinno być szczególnie negatywnie ocenione, albowiem uniemożliwia Sądowi zapoznanie się z okolicznościami faktycznymi powodującymi uchybienie w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Dodatkowo Sąd nie wziął pod uwagę, że Rada Izby Notarialnej w Warszawie była już karana grzywną, o której mowa w art. 55 P.p.s.a. W tej sytuacji wysokość grzywny wymierzonej zaskarżonym postanowieniem jest nieadekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie oraz do stopnia zawinienia organu. W związku z powyższym wnoszący zażalenie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie; 2) zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywny w wysokości nie mniejszej niż 1.000 zł; 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na zażalenie Rada Izby Notarialnej w Warszawie wniosła o oddalenie zażalenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wskazując że Sąd rozpoznał wszechstronnie sprawę i wymierzył grzywnę w prawidłowej wysokości, adekwatnej do stopnia przewinienia organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego bądź jedynie restrykcyjnego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 powołanej ustawy. Art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera stwierdzenie, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wyłączną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., do których należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni (w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi). W rozpoznawanej sprawie T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie, więc organ ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Organ przekazał skargę z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył grzywnę. Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, jego przyczyny oraz wykonanie tego obowiązku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do przyczyn i czasu trwania opóźnienia. Z tego względu zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut, że orzeczono grzywnę w zbyt niskiej wysokości. Sąd właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku Rady Izby Notarialnej w Warszawie o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.